E-mail: root@ecosys.zssm.zp.ua

Введение

Настоящая записка подготовлена АЭСКО, как исходные материалы для Госкомитета по энергосбережению Украины, Украинского союза промышленников и предпринимателей и Ассоциации городов Украины. К записке прилагается проект Постановления Кабинета Министров Украины.

Со времени принятия Закона Украины Об энергосбережении прошло немногим менее 5 лет. За это время была создана вертикаль государственного управления энергосбережением и апробированы различные методы развития энергосбережения в Украине, в основном, административного характера.

Однако, должного развития энергосбережение в Украине не получило. Основными причинами стагнации энергосбережения в Украине являются:

энергонеэффективная структура основных фондов в базовых отраслях хозяйствования и несовершенная система хозяйственных отношений, тарифной политики и расчетов за энергоносители;

несовершенство правовой и законодательной базы энергосбережения и отсутствие действенных экономических стимулов к сбережению энергии, как для ее производителей, так и для потребителей.

Немалую долю в стагнации энергосбережения в Украине играет сложившаяся централизованная система управления энергосбережением, нивелирующая роль региональных органов государственной власти и местного самоуправления.

Предлагаемый проект Постановления КМ Украины предназначен для усиления действенности властных структур в регионах и городах Украины в деле развития практического энергосбережения, и для законодательного усиления инициатив региональных органов государственной власти и местного самоуправления в пределах действующего законодательства.

Принцип самоинвестирования

Наиболее эффективным источником финансирования энергосберегающих проектов и программ должныбыть фактически полученная экономия денежных средств от реализации этих энергосберегающих проектов и программ.

Теоретически, эффективность энергосбережения ни у кого не вызывает сомнений - слишком очевидной является низкая энергоэффективность всех базовых сфер хозяйствования в Украине.

Практически, на данный момент в Украине (стране, находящейся в глубоком энергетическом кризисе) финансирование энергосбережения осуществляется только в частном секторе и в незначительных объемах.

Этот украинский парадокс обусловлен целым рядом причин, в том числе:

отсутствием реальных собственников;

отсутствием оборотных средств у предприятий и хозяйств, и высокая доля бартера в оборотах капитала;

несовершенством правовых и хозяйственных механизмов, не позволяющих локализовать и присвоить прибыль от реализации энергосберегающих проектов.

В немалой степени существующая ситуация с энергосбережением обусловлена отношением хозяйственников к достоверности определения будущей экономии, определяемой на основе устаревших методик расчета экономического эффекта, сформировавшихся так же при социализме (в отличие от стран Запада, где механизмы оценок будущей прибыли создавались при участии прагматичных банков и страховых компаний при наличии правовой основы возврата вложенных средств).

Предлагаемый принцип самоинвестирования энергосбережения основывается на следующем:

экономия средств от снижения потребления энергоресурсов (энергосбережение) или от снижения затрат на энергоносители (энергоэффективность) должна быть доказана (рассчитана) по методике, доверительной для потребителя энергии (заказчик) или для инвестора (банк и др.), на основе профессионального энергоаудита;

финансирование энергосберегающих проектов должно осуществляться поэтапно, на основе реинвестирования полученных от экономичности средств в дальнейшее развитие энергосбережения;

фактическая экономия средств от реализации энергосберегающих мероприятий (ЭСМ) должна быть локализована на уровне показаний счетчиков и в бухгалтерских отчетах;

Реализация принципа самоинвестирования должна осуществляться путем инициатив со стороны государства, в том числе, на уровне региональных и муниципальных властных структур, а именно:

тарифной политики;

бюджетной политики;

налоговой политики;

инвестиционной политики;

административной политики.

Сущность принципа самоинвестирования, применительно к практике применения со стороны региональных и муниципальных органов государственной власти, заключается в инициации первых этапов реализации энергосберегающих проектов на указанной выше основе с одномоментным обеспечением возврата вложенных средств и их реинвестировании в дальнейшие этапы.

Двигателем энергосбережения в Украине должны стать деньги, получаемые от фактической экономичности энергоносителей.

на данный момент эти деньги выбрасываются в воздух, накапливаясь в объеме неплатежей и других негативных проявлениях.

Инфраструктура энергосбережения регионов и городов Украины на основе энергосервисных компаний (ЭСКО)

Часто само название предприятия или компании говорит об ее базовой деятельности. Предприятия тепловых сетей, горводоканала, газового хозяйства, горэлектросети, горэлектротранспорта являются понятными для всех стереотипами хозяйственной деятельности в коммунальной сфере. То же можно сказать о банках, страховых компаниях и т.д. - каждый может продолжить этот список общепринятых синонимов хозяйственной деятельности.

на данный момент в городских хозяйствах Украины общей проблемой стало обеспечение их энергетической эфф. - затраты на энергоносители стали доминантными в бюджетах всех уровней, определяя жизнеобеспечение регионов. Модным словом стал термин энергетическая безопасность - в 80-е годы этого словосочетания не существовало и это демонстрирует на новое качество происходящих изменений в жизнеобеспечении и хозяйственной деятельности в Украине.

Во множественных странах мира синонимом энергосбережения, как вида хозяйственной деятельности, является слово ЭСКО, эти компании на Западе являются стержнем сложившейся инфраструктуры энергосбережения.

ЭСКО - это компании, для которых энергосбережение является основным видом хозяйственной деятельности. Так же, как крестьянин выращивает хлеб для других, ЭСКО помогают другим беречь энергию и снижать расходы на энергообеспечение хозяйственной деятельности.

В функции ЭСКО, входит следующее:

постоянный интенсивный поиск предприятий и организаций, имеющих потери энергии;

проведение энергетических аудитов для профессиональной оценки величины потерь энергии, выбор эффективных энергосберегающих мероприятий (ЭСМ) и оборудования, оценка затрат и эфф. от реализации ЭСМ, создание механизмов локализации и контроля фактической экономичности средств от реализации ЭСМ;

при недостатке оборотных средств у клиентов, интенсивный поиск и работа с инвесторами для обеспечения финансирования ЭСМ;

организация выполнения работ по реализации ЭСМ с привлечением субподрядных организаций под ключ;

контроль полученной экономии, сервисное обслуживание;

Целесообразно инициировать создание ЭСКО различного типа, как на региональном и муниципальном уровне, так и на уровне базовых сфер хозяйствования регионов, руководствуясь существующими приоритетами развития экономики.

Также целесообразно инициировать создание ЭСКО на акционерной основе, особенно на муниципальном уровне, с участием банков, инжиниринговых и страховых компаний.

При этом целесообразно оставлять контрольный или блокировочный пакет акций ЭСКО в собственности муниципалитетов.

Правовое и законодательное обеспечение развития энергосбережения

Практика последних 5 лет показала, что в основе стагнации энергосбережения в Украине лежит несовершенство правовой и законодательной базы. сущ- щее законодательство сковывает любые инициативы и лишает энергосбережение практического смысла. В большинстве базовых сфер хозяйствования страны на данный момент сбережение энергии не приносит выгоды, либо полученная выгода не имеет собственника и растворяется в общем бюджете регионов, городов и предприятий, лишая энергосбережение доказательной силы.

Необходимы радикальные изменения в вопросе правового обеспечения с целью перестройки хозяйственных механизмов для создания действенных стимулов энергосбережения.

Предлагаемый проект Постановления КМ Украины легализует правовую и законодательную инициативу региональных и муниципальных органов государственной власти в двух направлениях:

в части совершенствования Закона Украины Об энергосбережении, путем изменений статей этого Закона, с приданием ему статуса Закона прямого действия;

в части создания (на данный момент отсутствующей) правовой базы энергосбережения на региональном и муниципальном уровнях с учетом специфики хозяйствования и приоритетов каждого региона.

В этом плане показателен опыт Польши и Российской Федерации, где местные органы власти наделены правом расширения законодательной базы энергосбережения (например, постановлением № 335 сл-28.02.95 года Челябинская областная дума приняла Закон Об энергосбережении и повышении эфф. использования топливно-энергетических ресурсов в Челябинской области).

Приоритетами в реформе правового и законодательного обеспечения энергосбережения должныбыть следующие:

изменения в налогообложении прибыли предприятий и физ. лиц, полученной в результате реализации ЭСМ на основе безвозвратного налогового кредита на фиксированный срок (1-2 года) на эту прибыль при условии ее реинвестирования для дальнейшего развития энергосбережения;

изменения бухгалтерской и статистической отчетности для учета инвестиций и прибыли, полученной от реализации ЭСМ;

создания гарантий возврата вложенных средств для инвесторов энергосберегающих проектов на основе вексельного и залогового кредита на региональном и муниципальном уровнях хозяйствования.
Изменения в тарифной политике

Опыт действий развитых стран Запада, особенно в период энергетических кризисов 1973-1978 гг. демонстрирует, что тарифная политика являлась одним из наиболее действенных катализаторов энергосбережения в национальном масштабе.

К сожалению, в Украине этот опыт не использован и тарифная политика формирования цен на энергоносители на центральном и региональном уровнях не способствовала развитию энергосбережения в стране.

Целесообразно расширить номенклатуру существующих тарифов на энергоносители и внести изменения в их структуру с целью развития энергосбережения в базовых сферах хозяйствования Украины. Основным принципом ввода новых тарифов должен быть добровольный выбор потребителя энергоносителей.

Изменение структуры тарифов

Одним из традиционных способов финансирования энергосбережения для большинства стран Европы и США являлось использование средств потребителей энергии - здесь нет новизны, и не требуется доказательств. Самым мощным инструментом реализации этого принципа является включение в структуру тарифов на энергоносители целевой составляющей на финансирование ЭСМ.

Величина этой составляющей (от 3 до 10%) определяется с учетом национальной и региональной потребности (планов и программ) в финансировании энергосберегающих проектов.

Возражения оппонентов в части предлагаемых изменений в тарифной политике сводятся к тому, что реальное денежное обеспечение платежей за энергоносители невелико и на энергосбережение живых денег не хватит. Непонятны также механизмы сбора средств на энергосбережение и их распределения. Возражения оппонентов сводятся также к тому, что затраты на энергосберегающие проекты носят разовый характер, требующие долговременного накопления из тощих ручейков поступлений и, следовательно, выводу части живых денег из оборота.

На самом деле эти возражения лишены смысла, так как в украинской действительности вполне применим накопленный опыт стран Запада.

Каким бы ни было поступление денег за энергоносители, поступление живых денег в аккумулирующие фонды энергосбережения должно быть пропорциональным (т.е. это процент от поступлений).

Кроме того, потребитель энергии может накапливать эту часть платежей в своем фонде на реализацию собственных мероприятий по энергосбережению. При этом, расходование этих средств должно осуществляться под контролем государства, где потребитель обязан гарантировать получ. фактической экономичности в результате внедрения ЭСМ (иначе, не целевое и безрезультатное расходование средств должно приводить к их изъятию в бюджет государства).

Механизм сбора денежных средств также прост: при платеже за потребленные энергоносители, потребитель осуществляет два платежа - энергоснабжающей организации (основная доля тарифа) и в тот фонд, который определялся государством, как целевой и аккумулирующий (муниципальный, региональный или локальный (собственный).

Для потенциальных инвесторов энергосберегающих проектов (банки, финансовые корпорации и т.д.), которые заинтересованы в эффективном и долгосрочном вложении средств именно структурные изменения тарифной политики цен на энергоносители создают гарантии возврата инвестиций.

возможны два варианта финансирования ЭСМ - на накопительной (аккумулирующей) основе и на основе целевых кредитных линий с гарантированным возвратом средств на долгосрочной основе из текущих поступлений. При этом, основным параметром является гарантированный срок возврата инвестиций.

Результатом изменения структуры тарифов цен на энергоносители будет множество самовозобновляемых механизмов самоинвестирования энергосберегающих проектов, регулируемых совокупностью интересов потребителей энергии и государственных органов власти.

Дифференциация тарифов

Вторым ключевым инструментом сбережения энергии и протекции окружающей среды в тарифной политике стран Запада являлась дифференциация тарифов.

Проблема неравномерного потребления электроэнергии на суточном и сезонном интервалах была блестяще решена вводом тарифов, дифференцированных по зонам суток и сезонам года. В результате снизились затраты на производство электроэнергии, возросла надежность работы энергосистем за счет увеличения доли базиса. Сильнее всего выиграли потребители, которые снизили свои платежи за электроэнергию в результате маневра мощностями.

Сильным стимулом для потребителей к переходу с расчетного учета на приборный учет было снижение тарифа за энергоносители для тех потребителей, которые установили приборы учета (на 20-30%). Общеобщемировая статистика фиксирует снижение потребления энергоносителей на 20-30% при переходе с расчетного на приборный учет.

Косвенным результатом подобной дифференциации тарифов стало развитие приборной индустрии в странах Запада (без выделения бюджетных средств, целевых комплексных программ, постановлений и других детищ социализма).

И потребители энергии сами выбирали - ставить счетчик или платить больше.

Дифференциация тарифов по уровням потребления позволяет реализовать политику энергосбережения при наличии приборного учета расхода энергоносителей (особенно в условиях дефицита того или иного вида энергоносителя).

Одновременно, решается задача дотации малоимущих слоев населения путем ввода льготного тарифа при соблюдении минимальных нормативов потребления.

Опять следует отметить, что указанная дифференциация тарифов по уровню потребления в странах Запада привела к большим темпам роста производства энергосберегающей техники и материалов (лампочки, холодильники и др.) без вмешательства государства, так как даже богатые граждане не хотят платить больше и выбирают при покупке энергосберегающую технику и приборы.

Тарифы на основе предоплаты

Неплатежи за энергоносители в Украине давно стали критической проблемой, угрожающей целостности и независимости нашего государства. Существенным рычагом для уменьшения объемов неплатежей могут стать тарифы на основе предоплаты.

на данный момент энергетики (регионы, государство) по сути кредитуют потребителей энергии, которые несвоевременно оплачивают свои долги за потребленные энергоносители.

Тарифы на основе предоплаты качественно изменяют ситуацию - потребители начинают кредитовать энергетиков.

Естественно, что тарифы на основе предоплаты должныбыть ниже существующих на 20-30%. Переход на тарифы по предоплате без затруднений обеспечивается и при приборном, и при расчетном способе учета.

Обязательным условием должна быть добровольность выбора самого потребителя энергии.

Методика ввода новых тарифов в действие

Прежде всего, методические материалы по изменению тарифной политики на электроэнергию и газ на центральном и муниципальном уровнях должныбыть разработаны или согласованы с Национальной комиссией по регулированию электроэнергетики Украины.

Новые (дополнительные) тарифы на тепловую энергию, горячую и холодную воду, стоки могут вводиться в действие по инициативе региональных органов государственной власти вместе с органами местного самоуправления (по согласованию и при методической поддержке НКРЭ).

Новые тарифы не должны отменять действующие (кроме случаев изменения структуры тарифов) и их ввод в действие должен быть основан на добровольном выборе потребителей энергии.

Аккумулирующие фонды энергосбережения

В Украине было сделано множество попыток создать аккумулирующие фонды энергосбережения, как на центральном уровне (Государственный фонд энергосбережения), так и на региональном и муниципальном уровнях. но на практике все фонды оказались недееспособны. базовой причиной их недееспособности стало отсутствие правовой и логически непротиворечивой основы для их наполнения, и несовершенство механизмов использования аккумулируемых денежных средств (первые фонды энергосбережения никакой отдачи не дали и тихо скончались). Сами субъекты хозяйствования не были заинтересованы в создании собственных или корпоративных фондов энергосбережения из-за отсутствия правовой основы таких фондов.

Западный опыт развития энергосбережения демонстрирует на дееспособность и значительную роль таких фондов. Этот опыт полностью наследован странами Восточной Европы, например, Польшей (Фонд энергосбережения Польши, FEWE). Маленькие и большие, национальные и региональные фонды энергосбережения эффективно работают в этих странах (в отличие от Украины).

Что явилось основой эффективной работы негосударственных фондов энергосбережения в странах Запада и Восточной Европы

Очевидными являются следующие факторы:

протекционизм со стороны государства (налоговые льготы, правовой статус) при наличии контроля целевого использования средств фондов;

децентрализация и открытость фондов, позволяющая осуществлять их создание на центральном, региональном, муниципальном или локальном уровнях;

целевое использование средств фондов для реализации энергосберегающих проектов и программ (без жесткого контроля со стороны государства этого бы не произошло);

умелое администрирование в структурах фондов, в том числе осуществление гарантий возврата инвестиций;

активная международная политика и привлечение средств зарубежных инвесторов и финансовых корпораций и организаций.

Основные принципы создания аккумулирующих (инвестиционных) фондов энергосбережения в Украине

Легализация на правовой основе принципа множественности фондов энергосбережения в Законе Украины Об энергосбережении.

Целесообразно создать правовую основу для деятельности следующих видов фондов:

региональных;

муниципальных;

локальных (предприятий и организаций).

Паевой принцип создания фондов без образования юридического лица (см. Паевые инвестиционные фонды в России).

Принцип приоритета локальных фондов. Реализуется путем отсрочки на 2-5 лет платежей по налогу на прибыль средств, инвестируемых инвестором (банком) или собственником в реализацию энергосберегающих проектов.

По сути, источником наполнения локальных фондов является налоговый кредит со стороны региона или государства в высокоэффективные проекты с целью увеличения оборота капитала и повышения рентабельности предприятий. Естественно, давая банку или собственнику налоговый кредит, властные структуры вправе оговаривать и контролировать целевое использование средств и эффективность реализуемых проектов.

Принцип тождественности прав отечественных и зарубежных инвесторов и учредителей фондов энергосбережения.

Револьверный принцип использования средств фондов. Средства, вложенные из фонда и создающие экономию, должны восполняться и увеличивать наполнение фондов за счет этой экономии. На Западе такие фонды называются револьверными.

Бюджетная политика

Принципиальным отличием бюджетной политики (на всех уровнях) в Украине от стран Восточной Европы является отсутствие расходных статей на снижение потерь энергоресурсов и, как следствие, отсутствие источников финансирования энергосбережения.

Возражения оппонентов сводятся к утверждениям о невозможности в существующих условиях бюджетного финансирования энергосберегающих проектов из-за его дефицита, когда бюджетных средств не хватает на самые необходимые нужды.

Энергообеспечение регионов, городов, районов является основой их жизнеобеспечения. То же самое относится к жизнеобеспечению бюджетных и приравненных к ним организаций и предприятий. Потери энергии в результате отсутствия систематических энергосберегающих мероприятий (ЭСМ) на данный момент являются основным источником дефицита бюджетов всех уровней.

Эти потери крайне не желательно снизить, не понеся начальных затрат - это аксиома.

Первые этапы реформы бюджетной политики

Самым первым этапом должна быть оценка величины неэффективных затрат на энергоснабжение бюджетных организаций, дифференциация энергосберегающих мероприятий (ЭСМ), оценка требуемых затрат и сроков окупаемости проектов - т.е. произведение плановых энергетических аудитов. Финансирование энергоаудитов должно быть предусмотрено бюджетом. На основе результатов энергоаудитов должна быть разработана программа (план реализации) энергосбережения.

При отсутствии оборотных средств на реализацию ЭСМ целесообразно использовать кредитные ресурсы отечественных и зарубежных финансовых организаций с одномоментным созданием гарантий возврата вложенных средств без участия государства (т.е. на региональном, муниципальном и локальном уровнях).

Этот простой путь был успешно пройден странами Восточной Европы, в результате чего достигнуто значительное (30-40%) снижение энергопотребления и уменьшена нагрузка на бюджеты всех уровней. Основой успеха в экономичности энергоресурсов являлись профессиональные энергоаудиты.

Бюджетная политика и фонды энергосбережения

Существующий на данный момент принцип формирования годовых бюджетов регионов, городов, районов, предприятий и организаций на основе календарного года не позволяет получить (локализовать) экономию средств от снижения потребления энергоресурсов с целью ее дальнейшей реинвестиции.

Фонд энергосбережения позволяет изменить существующую консервативную схему денежных потоков, расщепляя полученную экономию на две части:

остающуюся в распоряжении потребителя энергии;

направляемую на восполнение затрат на энергосберегающие мероприятия и реинвестируемую (накапливаемую) на будущие энергосберегающие мероприятия.

Стабилизация тарифов на договорной период (период реализации энергосберегающих мероприятий) позволяет осуществлять бюджетное финансирование коммунальных и государственных предприятий и организаций на новой основе;

1-й этап (на примере муниципального бюджета): Финансирование энергоаудитов и стартовых энергосберегающих мероприятий (прямое финансирование из муниципального бюджета, либо на основе заемных средств). Реализация энергосберегающих мероприятий и достижение момента экономичности средств за счет сбережения энергии.

2-й этап (договорной период): Платежи из бюджета осуществляются двумя частями:

на энергообеспечение потребителей энергоресурсов (школа, больница и т.д.);

в фонд энергосбережения (разница м. старыми и новыми (уменьшенными) платежами на энергообеспечение). Средства фонда используются для накопления на новые энергосберегающие мероприятия либо на возврат заемных средств.

/3-й этап: Снижение бюджетных платежей на энергообеспечение. (При этом накопленные средства фонда от экономичности реинвестируются в новые проекты (револьверный принцип) и продолжают работать).

Бюджетная политика и демонстрационные зоны высокой энергетической эффективности

Очевидным фактом является непринцип. возможность больших капитальных вложений и развитие энергосбережения рывком - предлагаемые реформы основываются на поэтапном развитии по принципу больше экономичности средств от сбережения энергии -больше инвестиций в энергосбережение.

Целесообразно формирование бюджетной политики с целью поддержки демонстрационных зон высокой энергетической эффективности.

Кумулятивное вложение средств в комплексные энергосберегающие проекты (освещение, теплоснабжение, электроснабжение) в локальных зонах хозяйствования (участок или цех промышленного или коммунального предприятия, микрорайон или район города или региона (области) позволяют создать эффект сравнения. Особенно контрастными (и экономически эффективными) являются проекты для безнадежных (в смысле энергетической эффективности) субъектов хозяйствования.

реализация подобных проектов требует изменения правовых, хозяйственных, экономических и иных норм, существующих на данный момент.

Такие проекты целесообразно осуществлять в порядке эксперимента в рамках создания демонстрационных зон высокой энергетической эфф. с целью отработки базовых механизмов и тиражирования полученного опыта.

Главной цепью формирования бюджетной политики должно быть эффективное вложение средств с последующим снижением бюджетных дотаций.