Обоснование необходимости принятия законопроекта «О теплоснабжении»

В соответствии со аналитической статьей 40 Конституции Российской Федерации государственная политика в области теплоснабжения направлена на реализацию и защиту конституционного права человека и гражданина на жилище.

Правовые основы функционирования и техническая база теплоснабжения в основном сформированы в период плановой экономики, в условиях искусственно занижаемых стоимостей топлива и энергии. Переход к свободному ценообразованию на основные виды твердого и жидкого топлива и рост цен на природный газ, практически без изменения технической базы теплоснабжения и организационных структур муниципального уровня, определил развитие кризиса коммунальной теплоэнергетики. Роль федерального уровня при управлении теплоснабжением сведена к экономическому (тарифная политика) регулированию этой сферы, как локальной естественной монополии. Вопросы формирования необходимой для государства технической политики в теплоснабжении, создания правовой среды для необходимых изменений упущены.

Принятие пакета Федеральных законов об электроэнергетике, а так же рассмотрение в Государственной Думе проектов федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления» и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» соответственно предполагает формирование правовых основ экономических и производственных отношений в теплоснабжении, в том числе в части определения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, основных прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, гарантий надежного обеспечения потребителей тепловой энергией.

Кроме того, статья 2 Федерального закона «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике» предусматривает со дня вступления в силу в полном объеме Федерального закона «Об электроэнергетике» прекращение действия Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации». вопросы государственного регулирования тарифов на тепловую энергию требуют дополнительной регламентации.

Структура теплоснабжения в Российской Федерации и тенденции ее развития

(предпосылки для принятия законопроекта)

Сложившаяся система отопления многоэтажных жилых домов организована как система централизованного теплоснабжения (далее по тексту СЦТ). СЦТ обслуживает 92% городских и 20% сельских жителей, что составляет 73% населения страны.

Основными источниками тепла в СЦТ являются теплофикационные энергоблоки на электростанциях (дочерние структуры РАО ЕЭС России) и котельные (различных форм собственности). По данным Госкомстата1 производство тепла в России характеризуется следующими данными:

централизованные источники производят 71,5%, из них тепловые электростанции - 29,3%, котельные - 53,9%, прочие источники -16,8%;

децентрализованные источники производят 28,5% тепла России, из них котельные (менее 20 Гкал/ч) - 38,2 %, автономные теплогенераторы - 61,8%.

В соответствии с концепцией рассредоточенной застройки городов, принятой несколько десятилетий назад и действующей по настоящее время развитие СЦТ привело к резкому увеличению протяженности теплотрасс, удорожанию их строительства, эксплуатации и росту теплопотерь.

В настоящее время в растянутых теплорасточительных сетях затраты на транспорт тепла составляют более 40% в его себестоимости. При этом по прогнозным оценкам рост протяженности нуждающихся в замене трубопроводов опережает рост общей длины тепловых и паровых сетей. В 1997 году требовалось заменить 14,4% общей протяженности теплотрасс (каждый седьмой километр), в 2000 - 16,2 % (каждый шестой километр), в 2003 году требует замены каждый пятый километр.

В ряде регионов проблема износа теплотрасс стоит крайне остро. Так, например, в Санкт-Петербурге требует замены 23,1% теплосетей, Камчатской области - 26,6%, Красноярском крае - 27,4%, Иркутской области - 32,0%.

В настоящее время теплоснабжающие организации не могут самостоятельно осуществить необходимое техническое перевооружение СЦТ, так как они ограничены регулируемыми тарифами на тепло, ориентированными на относительно низкую платежеспособность основных потребителей. Кроме того, темпы роста цен на энергоносители, оборудование и теплоизоляционные материалы не соответствуют темпам повышения тарифов.

1 Российский статистический ежегодник. // Госкомстат РФ, 1999, 2000, 2001, 2002; Социально-экономическое положение России. Ежемесячный обзор. // Госкомстат РФ; Сводный отчет о работе отопительных котельных и тепловых сетей по Российской Федерации. 1997-2000 годы. // Госкомстат РФ.

В результате рыночных преобразований объекты систем централизованного теплоснабжения разделены м. владельцами различных форм собственности. В силу технологических особенностей организация централизованной системы теплоснабжения предполагает и централизованную систему управления. Наличие двух или трех теплоснабжающих организаций в одной СЦТ не приводит к развитию рыночной конкуренции, так как субъекты единой системы теплоснабжения развивают свою деятельность в разных частях одной системы. В связи с чем, необходимо законодательное закрепление общих принципов организации экономических отношений в теплоснабжении, а так же формирование основ государственной политики в этой сфере.
Концептуальные положения закона «О теплоснабжении».

Закон должен определить общие принципы организации экономических отношений и основы государственной политики в теплоснабжении, в том числе организацию и координацию инновационной (технической политики) политики, инвестиционную политику государства и налоговый режим в сфере теплоснабжения, мониторинг теплового хозяйства, информационно-методическое обеспечение, доступность информации.

В соответствии со статьями 71 - 73 Конституции Российской Федерации закон должен определить полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и органов власти местного самоуправления в области теплоснабжения. При этом полномочия могут быть распределены следующим образом:

полномочия федеральных органов исполнительной власти:

- установление общих принципов единой технической политики

- финансовое и кредитное регулирование, установление специального налогового режима в теплоснабжении

- установление правовых основ тарифообразования в теплоснабжении

полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

- организация централизованного мониторинга ТХ

- реализация общих принципов управления в теплоснабжении

- регулирование тарифов, разработка методик

- информационное и методическое обеспечение технической и инновационной политики

полномочия органов власти местного самоуправления:

- организация в границах поселения теплоснабжения населения

- управление развитием

- утверждение схем теплоснабжения населенных пунктов

Учитывая высокую социальную составляющую в потреблении тепла (более 3/5 от всего потребления) в Федеральном законе «О теплоснабжении», необходимо предусмотреть гарантии надежного обеспечения потребителей тепловой энергией. Определение правового статуса гарантирующего поставщика и основных положений договора о теплоснабжении населения.

Федеральный закон «О теплоснабжении» призван определить направление (схему) изменений организационных структур управления теплоснабжением населенных пунктов в связи с изменением отношений собственности в российском теплоснабжении. Нормы закона должныбыть либо инвариантны, либо предусматривать модификацию правоотношений применительно к каждой модели (схеме, типу) систем теплоснабжения. Учитывая многообразие условий в различных регионах страны, закон не должен закреплять один тип организационной структуры управления теплоснабжением на местном уровне.

Закон должен предусматривать разработку (принятие) или совершенствование нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти и нормативно-методических документов детализирующих нормы данного закона и обеспечивающих его реализацию; либо ссылаться на действующие подобные акты (документы), не требующие существенной корректировки.

Возможные основные разделы, группы статей,

статьи законопроекта «О теплоснабжении».

Общие принципы организации экономических отношений и основы государственной политики в сфере теплоснабжения

Система государственного регулирования и контроля в теплоснабжении

Принципы и метода государственного регулирования и контроля

Полномочия Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

Государственное регулирование цен, тарифов в теплоснабжении

Органы государственного регулирования цен в теплоснабжении

Техническое регулирование и контроль (надзор) в теплоснабжении

Инвестиционная политика государства в теплоснабжении

Гарантии надежного обеспечения потребителей тепловой энергией

1 Регулирование деятельности по снабжению тепловой энергии граждан

1 Тарифообразование и государственное регулирование тарифов

1 Взаимоотношения потребителей и поставщиков. Договор теплоснабжения

1 Обеспечение экологической безопасности ТХ

1 Особенности осуществления хозяйственной деятельности в теплоснабжении, в том числе экспертиза, связанная со строительством объектов теплоснабжения, лицензирование, управление в условиях чрезвычайных ситуаций

Председатель Комиссии М.В.Одинцов