Принятие проекта федерального закона Об электроэнергетике является необходимым условием реализации экономической модели реформирования электроэнергетики Российской Федерации в соответствии с программой реформ, предусмотренной Основными направлениями реформирования электроэнергетики Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2001г. №526.

В на данный моментшних условиях функционирование частично реформированной в 1992-2001 годах электроэнергетики в значительной степени неэффективно и представляет собой препятствие для развития экономики Российской Федерации. Так, ежегодные суммарные затраты всех потребителей Российской Федерации на оплату электрической и тепловой энергии составляют 472 млрд. рублей, в том числе 325 млрд. рублей – на оплату электрической и тепловой энергии, отпускаемой организациями, входящими в холдинг РАО ЕЭС России, имея тенденцию к устойчивому росту, превышающему темпы инфляции (рост средних по России тарифов на электроэнергию составил в июле 2001г. к декабрю 2000г. 25,1%). Существующая монопольная структура отрасли, отсутствие условий конкуренции и, соответственно, экономической мотивации для повышения эфф. хозяйственной деятельности, обуславливают отсутствие стимулов к снижению производственных и прочих расходов, приводя к их неизменному росту. Анализ структуры расходов, включаемых в тарифы на электрическую и тепловую энергию, свидетельствует о значительном объеме допускаемых организациями электроэнергетики избыточных и непроизводительных расходов, вызванных привлечением избыточных ресурсов и их покупкой по завышенным ценам, недоиспользованием или неоптимальными режимами использования производственных мощностей, сохранением устаревших технологий и оборудования, финансированием за счет поступлений от оплаты энергии социальной сферы и непрофильных затратных (в том числе убыточных) сфер деятельности, недостаточной эффективностью на множественных предприятиях системы планирования и управления издержками производства. По оценке, ежегодный суммарный объем завышенных расходов в целом по всем организациям электроэнергетики составляет до 60 млрд. рублей. Данные расходы не несут никакого полезного эффекта, а бремя их несения перекладывается на потребителей энергии, в то время отсутствие давления конкуренции не позволяет эффективным образом добиться ограничения дальнейшего роста указанных нерациональных расходов и их сокращения.

Как демонстрирует практика, степень возможного влияния органов государственного регулирования тарифов на возможное сокращение этих расходов, минимальна, так как для этого необходимо контролировать огромные объемы первичных бухгалтерских документов, множество сделок по приобретению относительно небольших партий товара и т.п. Организация такого контроля со стороны государства потребовала бы не меньших расходов, чем собственно сумма экономии. Более серьезным вопросом является переориентация в сторону экономичности издержек производственно-технической политики – в том числе, внедрения системы диагностики оборудования и планово-предупредительных ремонтов (на данный момент многие предприятия отрасли работают в аварийно-восстановительном режиме), замены устаревших технологий и оборудования, что требует значительных первоначальных затрат, предполагает длительные сроки окупаемости и не может быть реализовано усилиями государственных органов.

Это очевидно свидетельствует, что эффективная экономия издержек может быть достигнута только в результате изменения системы мотивации менеджмента и персонала и создания экономической заинтересованности в достижении экономии.

Устойчиво не используются не менее 30 млн. КВт генерирующих энергетических мощностей, которых также оплачивают потребители энергии (ежегодные расходы на эти цели составляют 12-15 млрд. рублей). Отсутствие конкуренции также не стимулирует собственников невостребованных мощностей к их выводу к эксплуатации и сокращению расходов.

Вышесказанное диктует необходимость перехода от сложившейся организационной структуры отрасли и системы хозяйствования, во многом воспроизводящей прежнюю планово-распределительную систему (с использованием механизмов утверждения балансов производства и пост * электрической энергии и мощности и повсеместным применением государственного регулирования тарифов), к модели экономических отношений, основанной на максимальном использовании рыночных отношений и конкуренции в потенциально конкурентных секторах электроэнергетики (производстве, сбыте энергии) в качестве основного инструмента повышения эффективности этих секторов отрасли, создания мотивации для снижения издержек и повышения качества услуг. Неотъемлемым условием для формирования в отрасли эффективной конкуренции являются демонополизация отрасли и отмена, там где это экономически целесообразно, государственного регулирования тарифов.

Эти меры позволят добиться сокращения общего объема издержек в электроэнергетике в абсолютном ежегодном выражении (в текущих ценах) в размере до 60 млрд. рублей.

Вместе с тем, учитывая существующую высокую степень монополизации электроэнергетики и длительность цикла децентрализации структуры собственности и управления в отрасли, проект предполагает ряд мер, направленных на недопущение возможного искусственного монопольного завышения тарифов (в частности, речь идет о специфических для отрасли мерах антимонопольного контроля на рынках электроэнергии, формировании организованных рынков электроэнергии с прозрачными механизмами определения реального спроса на товар и реального предложения товара).

Данные меры позволят избежать существенного роста тарифов на электроэнергию в результате их частичной либерализации. Однако, с учетом наличия ценовых диспропорций, образовавшихся в результате административного сдерживания регулируемых тарифов после августовского экономического кризиса 1998г., и реально более высокой потребительской ценности электроэнергии как товара по сравнению с существующими расценками, рост тарифов будет неизбежен – так, на данный момент средний тариф на электроэнергию для потребителей России составляет 1,72 цента за кВтч, как, по модельной оценке, с учетом возрастающего спроса на электроэнергию и динамики инвестиционных потребностей электроэнергетики реальная стоимость электроэнергии, сложившаяся бы под воздействием спроса и предложения без прямого государственного воздействия, составила бы не менее 2,8 центов за кВтч, или примерно на 60% выше, что соответствует уровню, сложившемуся до августовского экономического кризиса 1998г.

С другой стороны, электроэнергетика в течение всего периода реформ (в 1992-2001гг.) испытывала острый недостаток инвестиционных ресурсов. С учетом старения основных производственных фондов, опережающих темпов их выбытия по сравнению со вновь вводимыми мощностями и прогнозируемых темпов роста электропотребления на 21-35% в период к 2010г. и в 1,4-1,8 раза к 2020г. по сравнению с уровнем 1995 г. (требующих расширенного воспроизводства основных производственных фондов) оцениваемая суммарная потребность в инвестициях в секторе в период до 2020г. составляет до 3 трлн. рублей. Отсутствие этих средств может послужить причиной для возникновения дефицита электроэнергии, результатом которого могут стать ухудшение качества жизни населения и многозначительные ресурсные ограничения экономического роста.

Далее, из средств, фактически направленных организациями электроэнергетики в 1992-2001гг. на финансирование капитальных вложений производственного назначения, более 90% были привлечены за счет внутреннего накопления (т.е. за счет включения в регулируемые тарифы целевых инвестиционных средств на невозвратной основе). Такой способ финансирования капитальных вложений, в отличие от привлечения заемных средств инвесторов, существенно снижает эффективность капитального строительства, освобождая организации электроэнергетики от необходимости поиска потенциальных инвесторов, ограничивая требовательность к отбору эффективных проектов и перекладывая весь инвестиционный риск на потребителей электроэнергии. Более того, в таких условиях распыление бремени финансирования капитальных затрат по всем потребителям энергии искусственно завышает конкурентоспособность сооружаемых объектов (им не нужно предусматривать в цене своей продукции средства на возврат вложенного капитала) и, лишает частных инвесторов мотивации для вложения средств в строительство других объектов (стоимость на продукцию которых будет дороже с учетом необходимости возврата вложенного капитала). Большинство перечисленных проблем были в свое время отмечены в разделе Электроэнергетика Основных положений структурной реформы в сферах естественных монополий, одобренных Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997г. №426 Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий, но с тех пор ситуация существенным образом не изменилась.

Проект федерального закона Об электроэнергетике предполагает коренное изменение подходов к организации инвестиционного цикла в электроэнергетике с переходом от централизованного планирования инвестиций и принудительного включения инвестиционных средств в регулируемые тарифы к ориентации на привлечение в отрасль масштабных частных инвестиций. С учетом того, что электроэнергетика является отраслью, потенциально высоко соблазнительной для частного капитала (стабильно высокий спрос на энергию обуславливает относительно невысокую степень сбытовых рисков), формирование стабильных и экономически выгодных для инвесторов правил ведения предпринимательской деятельности в электроэнергетике позволит, по оценке, привлечь в отрасль инвестиции в объеме от 50 до 70 млрд. долл. США в период до 2020г.

Основным инструментом создания адекватной мотивации для потенциальных инвесторов в регулируемых секторах, где есть дополнительный ценовой риск избыточного административного воздействия государства на регулируемые тарифы, должен стать принцип обеспечения регулирующими органами гарантий экономически обоснованного уровня доходности капитала, вложенного в регулируемую деятельность, посредством установления регулирующими органами фиксированной ставки нормы прибыли на капитал, используемый в регулируемых видах деятельности, обеспечивающей необходимый процент доходности этого капитала, аналогичного тому, который есть в иных сферах предпринимательской деятельности со сравнимым риском. В данном случае допустимо говорить о сравнении доходности капитала, вложенного в регулируемые сферы деятельности, с доходностью долгосрочных безрисковых ценных бумаг – например, тридцатилетних казначейских обязательств США, которая на данный момент составляет от 3 до 4 процентов годовых без учета инфляции (такое сравнение приводится в связи с отсутствием долгосрочных ценных бумаг на российском финансовом рынке). Применение этого принципа позволит повысить инвестиционный рейтинг российской электроэнергетики и добиться существенного перетока капитала в отрасль.

В итоге реализации мероприятий по реформированию в электроэнергетике и формирования эффективного конкурентного рынка электрической энергии средние тарифы на электроэнергию для потребителей Российской Федерации могут стабилизироваться к 2005-2006 году, увеличившись до уровня не более 2,6-2,8 центов за кВтч, что с учетом сопоставления реальных доходов населения до и после августовского экономического кризиса 1998г. позволяет говорить о меньшей прогнозируемой доле расходов населения на оплату электрической энергии в 2006г. по сравнению с первым полугодием 1998г. (в среднем примерно 87-93% [1]). Стоимость тепловой энергии для российских потребителей, как предполагается, не будет существенно расти за счет вывода из эксплуатации неэффективных тепловых электростанций, работающих на устаревшем оборудовании.

Следует отметить, что в отсутствие реформ с учетом нарастающей потребности в инвестициях, отсутствия стимулов для прекращения наращивания нерациональных издержек и их снижения, отсутствия требовательности к отбору инвестиционных проектов и неудовлетворительного администрирования инвестиционного цикла, требуемый рост тарифов даже в условиях сохранения регулируемого ценообразования может составить и большую величину (до 3-3,4 центов за кВтч).

С учетом последнего можно утверждать, что осуществление реформ и принятие проекта федерального закона позволит избежать дополнительных расходов федерального бюджета, связанных с прогрессирующей динамикой роста регулируемых тарифов на электрическую энергию в условиях функционирования неэффективной, частично реформированной электроэнергетики, и дополнительных проблем, обусловленных опережающим выбытием стареющих производственных фондов и угрозой возникновения дефицита энергии в экономике страны.

[1] Рассчитано с учетом прогнозов изменения среднего уровня доходов населения, средних тарифов на электроэнергию для населения и среднедушевого уровня электропотребления на одного человека