Принятие федерального закона Об электроэнергетике вызвано необходимостью формирования правовых основ экономических и производственных отношений в сфере электроэнергетики, в том числе в части определения полномочий органов государственной власти по регулированию этих отношений, и основных прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, участвующих в цикле производства, передачи, распределения и потребления электрической и тепловой энергии.
Предпосылки для принятия законопроекта

Действующее законодательство Российской Федерации не формирует системной правовой базы, регламентирующей правоотношения в сфере функционирования электроэнергетического комплекса. Предметом правового регулирования §6 главы 30 Гражданского кодекса Российской Федерации является исключительно узкая сфера отношений м. энергоснабжающими организациями и конечными потребителями энергии, как к иным специфическим видам правоотношений в электроэнергетике, связанных с куплей-продажей электрической энергии в рамках оптового рынка, передачей энергии, оказанием услуг общесистемного характера и др., положения указанных статей Гражданского кодекса фактически неприменимы. Предметом правового регулирования отдельных федеральных законов, регулирующих отношения в сфере электроэнергетики (О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации, О естественных монополиях, Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса, Об энергосбережении, Об особенностях распоряжения акциями Российского акционерного общества энергетики и электрификации Единая энергетическая система России и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящимися в федеральной собственности, О лицензировании отдельных видов деятельности), являются частные вопросы отношений в секторе, такие как ценообразование, лицензирование отдельных видов деятельности, особенности банкротства энергокомпаний, особенности обращения акций организаций электроэнергетики, но при этом ни один из перечисленных законодательных актов не дает представления о системе хозяйственных отношений на рынке электроэнергии, участниках рынка, их правах и ответственности, системе управления технологической инфраструктурой рынка.

Действие положений указанных актов федерального законодательства в отсутствие системного понимания сущности отношений в энергетическом секторе делает возможным произвольное применение отрывочных норм соответствующих федеральных законов.

Более того, в силу технологической специфики электроэнергетики законодательная регламентация особой системы правоотношений в отрасли является неотъемлемым условием ее надежного и бесперебойного функционирования. Под технологической спецификой следует понимать как физические особенности обращения электроэнергии как товара (электроэнергия потребляется непосредственно в момент производства и не подлежит складированию, кроме того, несоответствие свойств электроэнергии стандартным параметрам качества и надежности может приводить к возникновению аварийных ситуаций), так и наличие единой технологической инфраструктуры отрасли, созданной специально для организованного управления технологическими режимами работы отрасли и потоками энергии (единая национальная электрическая сеть и система оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике).

Технологическая специфика электроэнергетики обуславливает необходимость существования особой системы оборота электроэнергии как товара и наличие институционально организованных сфер ее купли-продажи оптового и розничных рынков. Единая система управления технологическими режимами работы отрасли и потоками энергии, наличие которой предопределено условием надежного и бесперебойного функционирования электроэнергетики, не допускает произвольного заключения юридическими и физическими лицами сделок в сфере купли-продажи энергии и оказания сопутствующих этому услуг, требуя от этих субъектов соблюдения единых правил осуществления хозяйственной деятельности в сфере оборота энергии, определенным образом ограничивающих принцип свободы договора, что допускается в соответствии со аналитической статьей 421 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Концептуальные основы проекта федерального закона Об электроэнергетике

Проект федерального закона Об электроэнергетике (далее – законопроект) направлен на формирование правовых основ функционирования электроэнергетики. Предлагаемая в рамках законопроекта модель организации отношений в отрасли основана на обеспечении безусловной реализации в электроэнергетике принципов, закрепленных пунктом 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации в отношении всех сфер хозяйственной деятельности, – соблюдения гарантий единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности при условии поддержания технологического единства электроэнергетической системы страны, ее надежного и безопасного функционирования.

Распространение на электроэнергетику принципов, установленных пунктом 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации, и законодательное их закрепление применительно к различным формам регулирования отношений в электроэнергетике, позволит сделать ее соблазнительной для инвестиционного капитала и привлечь в отрасль средства, необходимые для финансирования простого и расширенного воспроизводства ее основных средств. Следует отметить, что в течение последних 10 лет электроэнергетика, будучи потенциально соблазнительной для инвестиционного капитала, практически не смогла привлечь заемных средств на модернизацию и производственное развитие, в результате чего текущее производственно-техническое состояние основных средств предприятий отрасли и его динамика являются угрожающими и формируют потенциальную перспективу возникновения в Российской Федерации энергетического кризиса.

Законопроект определяет электроэнергетику как систему, включающую в себя совокупность ( объектов, непосредственно используемых в цикле производства, передачи и распределения электрической и тепловой энергии, ( хозяйствующих субъектов, осуществляющих эти виды деятельности, и ( комплекс экономических взаимоотношений, возникающих в цикле осуществления этих видов деятельности.

Законопроект устанавливает, что электроэнергетика как технологически взаимосвязанная отрасль, являющаяся инфраструктурной экономики государства, является неотъемлемой частью федеральных энергетических систем, находящихся в соответствии со аналитической статьей 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации наделяются отдельными полномочиями по регулированию отношений в электроэнергетике только в случаях, предусмотренных законопроектом.

Краткое изложение сущности основных положений законопроекта

Проект закрепляет следующие общие положения правового регулирования отношений в электроэнергетике, призванные обеспечить баланс интересов всех субъектов отрасли, и государства:

В общей структуре гражданского оборота обособляется оборот электрической (тепловой) энергии, в рамках которого могут заключаться договоры, как непосредственно связанные с ц. купли-продажи энергии (договоры купли-продажи, поставки, и т.д.), так и содействующие торговым отношениям (договоры поручения, комиссии, агентирования, и др.).

Устанавливается, что оборот энергии осуществляется в рамках оптового рынка электрической энергии и розничных рынков электрической и тепловой энергии. Одним из важнейших принципов организации экономических и производственных отношений в электроэнергетике будет являться использование рыночных отношений и конкуренции в качестве основного инструмента повышения эфф. электроэнергетики.

Институционально выделяется технологическая инфраструктура электроэнергетики – единая национальная электрическая сеть и система оперативно-диспетчерского управления в отрасли. Технологическая инфраструктура отрасли является основой для функционирования рынков энергии. Закрепляется право субъектов рынка на недискриминационный доступ к отраслевой инфраструктуре (т.е. гарантируется недопустимость предоставления одним субъектам преимуществ перед другими в вопросах пользования инфраструктурой). Запрещается совмещение функций по управлению технологической инфраструктурой отрасли с участием в обороте энергии.

В целях обеспечения надежного и безопасного функционирования энергетической отрасли проект устанавливает единство управления технологической основой функционирования электроэнергетики – единой национальной электрической сетью и единой системой оперативно-диспетчерского управления.

Положения проекта допускают ограничения свободы хозяйственной деятельности на рынках энергии лишь постольку, поскольку это является необходимым для обеспечения ( баланса экономических интересов всех участников рынка и недопущения избыточного удовлетворения интересов отдельных групп, ( стратегических интересов государства, ( недопущения аварийных ситуаций в цикле производства, передачи и распределения энергии. Устанавливается, что указанные ограничения применяются как посредством государственного регулирования отрасли (там, где затруднено эффективное саморегулирование), так и посредством самоорганизации участников рынка (добровольное принятие ограничений).

Система оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике полностью отделяется от участия в обороте энергии и хозяйственных интересов иных субъектов. Устанавливается принцип безусловного подчинения субъектов электроэнергетики оперативным диспетчерским командам системного оператора, и принцип приоритетности обеспечения экономической эфф. решений, принимаемых системным оператором и иными субъектами оперативно-диспетчерского управления.

В проекте представлена потенциальная модель взаимоотношений электроэнергетической отрасли в целом и отдельных ее субъектов с государством. Государство в лице Правительства Российской Федерации, уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации сохраняет определенную часть административных полномочий, но в предлагаемой модели реализация этих полномочий допускается только в случае невозможности функционирования механизмов саморегулирования рыночных отношений. Законопроект направлен на достижение трех основных целей политики государства в отношении электроэнергетики:

а) максимального обеспечения электрической и тепловой энергией потребителей, обеспечивающих полное и своевременное исполнение своих обязательств перед субъектами электроэнергетики, как экономического (оплата принятой энергии), так и технического характера (режим потребления);

б) обеспечения потребностей национальной экономики в энергии прежде всего за счет замены системы директивного утверждения государством балансов электроэнергии и мощности, представляющей собой неэффективный и ущербный для инвестиционного климата в отрасли механизм, законсервированный со времен планово-распределительной экономики, эффективной системой долгосрочного прогнозирования спроса и предложения на рынках электрической и тепловой энергии и комплекса мер стимулирующего (экономического) характера, направленных на достижение объема производства энергии, необходимого для удовлетворения потребностей экономики страны;

в) обеспечения максимального привлечения в отрасль инвестиционного капитала за счет установления прозрачных, понятных и справедливых правил экономических и производственных отношений в отрасли, формирования исчерпывающего перечня форм и методов государственных воздействий в электроэнергетике (включая ценовое регулирование, технический надзор в отрасли и др.), ограничения административного нормотворчества в виде издания подзаконных актов, регулирующих отношения в электроэнергетике;

г) меры по защите прав граждан – потребителей электрической энергии на розничных рынках электрической энергии.

Система функционирования оптового рынка электрической энергии в полном соответствии с пунктом 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации будет основана на саморегулировании деятельности его участников посредством утверждения технологических и коммерческих правил оптового рынка соглашением этих субъектов и формирования постоянно действующей системы контроля за соблюдением указанных правил.

В целях обеспечения ( обязательности соглашения субъектов оптового рынка на этапе начала работы конкурентного рынка электроэнергии для всех его участников вне зависимости от их желания выполнять его условия, ( идентификации соглашения в качестве единственного и ( обязательности соглашения субъектов оптового рынка для третьих лиц, не являющихся субъектами оптового рынка, предполагается придать ему статус правового акта (по аналогии с понятием коллективного договора, применяемым в Законе Российской Федерации О коллективных договорах и соглашениях).

Установление в соответствии с пунктом 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации обязательной для всех субъектов оптового рынка системы договоров, заключаемых на рынке, необходимо для обеспечения единообразия хозяйственных отношений на оптовом рынке в силу ( технологической специфики функционирования отрасли и ( максимального использования на оптовом рынке механизмов конкуренции. На оптовом рынке будет сформирована постоянно действующая система государственного контроля за его функционированием.

Введение законопроекта в действие

В целях обеспечения поэтапного введения в действие предлагаемой модели правового регулирования отношений в электроэнергетике с учетом необходимости безусловного обеспечения надежной и бесперебойной работы отрасли для нормального функционирования всей экономики Российской Федерации, и организационной, методологической и институциональной адаптации субъектов отрасли к работе в рамках модели, предусмотренной законопроектом, предполагается введение законопроекта в действие с 1 июля 2002 года, а разделов и статей законопроекта, регламентирующих функционирование оптового и розничных рынков энергии, и систему государственного регулирования цен (тарифов), – с даты начала функционирования в Российской Федерации конкурентного рынка электрической энергии (с 31 июля 2004 года).

При этом, до введения в действие статей законопроекта, регламентирующих систему государственного регулирования цен (тарифов), предлагается сохранить действие Федерального закона О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации, полностью утрачивающего силу с момента введения в действие аналитической статьей 16 и 17 законопроекта.

Вопросы введения законопроекта в действие определяются в проекте федерального закона О введении в действие Федерального закона Об электроэнергетике, регулирующего также переходные положения по введению конкурентного рынка электрической энергии.