“Институт экономики города”

Проект

КОДЕКС ЛУЧШЕЙ ПРАКТИКИ В

СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ

Москва

2002

ВВЕДЕНИЕ

ЛУЧШАЯ ПРАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ: ОБЩИЕ ВОПРОСЫ

Планирование

1. Разработка перспективного финансового плана

1. Привлечение общественности к участию в бюджетном цикле

1. Переход к системе формирования и исполнения бюджета, позволяющей органам местного самоуправления регулярно сопоставлять текущие результаты осуществляемой деятельности и производимых бюджетных расходов с поставленными целями

Исполнение

1. Организация муниципальных закупок товаров, работ и услуг на конкурсной основе и ведение реестра муниципальных закупок

1. Управление ликвидностью бюджета с учетом влияния сезонных факторов

1. Казначейская система исполнения бюджета

1. Проведение муниципальных закупок с использованием Интернет-технологий

Учет и отчетность

1. Ведение учета совокупных долговых обязательств муниципалитета

1. Ведение бюджетного учета по методу начисления

Оценка и контроль

1. Проведение независимого аудита исполнения бюджета

1. Проведение мониторинга финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий

1. Проведение мониторинга результативности бюджетных расходов

Управление расходами

1. Отбор инвестиционных проектов, финансируемых за счет заемных средств муниципального бюджета, на основе оценки общественной значимости и общественной полезности проектов

Управление заимствованиями

1. Ведение муниципальной долговой книги

1. Финансирование проектов общегородского значения за счет эмиссии муниципальных облигаций общего покрытия

1. Финансирование проектов, имеющих после завершения строительства собственную доходную базу, за счет эмиссии доходных облигаций

Управление активами

1. Ведение реестра муниципальной собственности

1. Управление муниципальными активами на портфельной основе

ЛУЧШАЯ ПРАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ С позиции ОРГАНИЗАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТА

Планирование

2. Разработка инвестиционного паспорта муниципалитета

2. Создание Агентства муниципального экономического развития

2. Разработка стратегического плана муниципального развития с привлечением представителей различных секторов местного сообщества

Исполнение

2. Формирование и исполнение бюджета развития

ЛУЧШАЯ ПРАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ В СОЦИАЛЬНОМ СЕКТОРЕ

Планирование

3. Использование норматива финансирования учащегося как основы планирования расходов в сфере образования

3. Планирование расходов на социальную поддержку населения с учетом масштабов и структуры бедности, оцененных на основе данных, которые получены в результате независимых обследований населения

Исполнение

3. Регулярное и долгосрочное размещение муниципального заказа на социальное обслуживание на конкурсной основе

3. Перевод отдельных муниципальных льгот в форму денежных выплат нуждающемуся населению

3. Введение денежных компенсаций для низкодоходных групп населения взамен всеобщего бесплатного предоставления социальных услуг

3. Внедрение механизма помощи самооблагаемым объединениям граждан (ТОСы и др.) на основе формально разработанной процедуры софинансирования

3. Возмещение расходов и выделение средств на социальное обслуживание населения и предоставление социальной помощи посредством механизма траншей, обусловленных выполнением требований к обслуживанию и показателями его результативности

3. Привлечение коммерческого сектора к предоставлению услуг образовательным учреждениям на тендерной основе

Оценка и контроль

3. Оценка бюджетных последствий перевода федеральных, региональных и муниципальных льгот в форму денежных выплат населению

3. Инвентаризация социальных льгот, объема их финансирования и доли нефинансируемых мандатов

3. Проведение мониторинга административных расходов и использование его результатов при планировании бюджета муниципалитета

3. Проведение управленческого аудита расходования средств на социальное обслуживание населения (принцип “best value”)

Управление расходами

3. Централизация функций назначения и выплат социальной помощи (принцип “одного окна”)

3. Унификация правил предоставления различных видов социальной помощи, назначаемой на основе оценки уровня доходов

ЛУЧШАЯ ПРАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

Планирование

4. Планирование бюджетных расходов на финансирование коммунальных услуг, предоставляемых организациям бюджетной сферы, на основе определения фактической потребности и установления лимитов финансирования

4. Планирование бюджетных расходов на предоставление адресных жилищных субсидий с учетом уточненных прогнозов численности субсидируемого населения вследствие роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги

4. Планирование бюджетных расходов на жилищно-коммунальное хозяйство на основе согласованности различных инструментов экономической политики, взаимосвязанности тарифной политики, политики оплаты жилищно-коммунальных услуг населением и цикла формирования муниципального бюджета

4. Ежегодное планирование экономического эффекта от энергосбережения в учреждениях бюджетной сферы

Исполнение

4. Исполнение бюджетных расходов в сфере жилищно-коммунального хозяйства на основе принципа управления жилищным фондом на договорной основе

4. Исполнение бюджетных расходов на оплату коммунальных услуг, предоставляемых организациям бюджетной сферы, на основе договоров на предоставление коммунальных услуг

4. Исполнение бюджетных расходов в сфере жилищно-коммунального хозяйства на основе заключенных договоров и актов выполненных работ

4. Внедрение системы персонифицированных социальных счетов граждан

4. Внедрение профессионального конкурсного управления объектами недвижимости в социальной сфере на договорной основе

Учет и отчетность

4. Ведение раздельного учета расходов по возмещению разницы в стоимости жилищно-коммунальных услуг, льгот и адресной социальной помощи населению

4. Ведение раздельного учета расходов по видам жилищно-коммунальных услуг и детализация бюджетной отчетности внутри статей

4. Введение двух новых граф в формы бюджетной отчетности: “потребность” и “начислено”

4. Отказ от разделения “субсидий на разницу в стоимости” и “субсидий на покрытие убытков”

4. Учет бюджетных расходов на предоставление адресных жилищных субсидий по отдельной аналитической статье отчетности

Оценка и контроль

4. Оценка финансового результата реализации программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства

Управление расходами

4. Формирование бюджетополучателя с полномочиями распорядителя финансовых средств

ЛУЧШАЯ ПРАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ

Планирование

5. Заключение органами местного самоуправления договоров подряда на строительство муниципального жилья со строительными организациями, отобранными на конкурсной основе

Исполнение

5. Приобретение жилья для граждан-очередников на вторичном рынке жилья

5. Предоставление определенным категориям граждан субсидий на приобретение готового жилья или на строительство индивидуального жилья

ЛУЧШАЯ ПРАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ В СФЕРЕ ЗЕМЛИ И ИНОЙ НЕДВИЖИМОСТИ

Повышение качества управления

6. Инициирование органами местного самоуправления продажи земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, собственникам расположенных на них объектов недвижимости.

6. Развитие торгов (аукционов, конкурсов) по продаже незастроенных земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, или прав их аренды на условиях строительного освоения

Управление доходами

6. Развитие инвестиционных конкурсов по предоставлению частным инвесторам права на реконструкцию застроенных земельных участков, находящихся в муниципальной собственности

6. Развитие системы управления земельными ресурсами и объектами недвижимости, основанной на их рыночной оценке

ВВЕДЕНИЕ

Кодекс лучшей практики в сфере управления муниципальными финансами представляет собой систему стандартов, превышающих по своим требованиям нормы действующего законодательства и добровольно принимаемых и выполняемых органами местного самоуправления. Кодекс лучшей практики не является законодательным нормативно-правовым актом, соблюдение положений которого носит обязательный характер.

Целью разработки Кодекса лучшей практики является содействие проведению реформ в Российской Федерации, направленных на повышение качества управления муниципальными финансами.

Основой разработки стандартов Кодекса лучшей практики послужил передовой российский и зарубежный опыт управления муниципальными финансами. Стандарты лучшей практики являются отражением наиболее совершенных инструментов управления, способствующих достижению максимальной эфф. и результативности деятельности органов местного самоуправления при соблюдении всех законодательных требований и норм.

Кодексы лучшей практики разрабатываются и успешно используются как в отдельных государствах, так и на международном уровне. Основными разработчиками международных Кодексов лучшей практики выступают такие авторитетные организации, как Международный валютный фонд, Всемирный банк, Организация экономического сотрудничества и развития. Международный опыт применения Кодексов лучшей практики проанализирован и обобщен в аналитическом обзоре, подготовленном агентством Standard & Poor's EA-Ratings в рамках реализации проекта МБРР “Техническое содействие реформированию бюджетной системы на региональном уровне”.

На на данный моментшний день в Российской Федерации для создания Кодекса лучшей практики в сфере управления муниципальными финансами есть ряд предпосылок.

Во-первых, в федеративном государстве, на укрепление которого в Российской Федерации направлены осуществляемые в последние годы реформы, в том числе в области общественных финансов, государственные органы власти не могут оказывать давление на органы местного самоуправления, устанавливая строгие требования и стандарты, если они противоречат принципу разделения полномочий м. различными уровнями власти. Государственные органы власти могут лишь инициировать и стимулировать совершенствование технологий и процедур, связанных с управлением муниципальными финансами.

Во-вторых, российское законодательство в области бюджетной политики претерпевает значительные изменения, и адаптация муниципалитетов к новым условиям осуществляется по-разному. м. муниципальными образованиями наблюдаются настолько существенные различия в качественном уровне управления муниципальными финансами (в используемых процедурах, инструментах и технологиях управления), что было бы нецелесообразным установить единый законодательный набор правил и стандартов, способных единовременно обеспечить создание юридической среды, адекватной для всех муниципальных образований. Поэтому нормативно-правовая база в области бюджетной политики устанавливает лишь общие принципы управления муниципальными финансами.

Представляется разумным в дополнение к законодательным требованиям, обязательным и реальным для выполнения всеми, без исключения, муниципальными образованиями и достаточным для обеспечения единства бюджетной системы и базовых принципов организации бюджетного цикла, внедрить стандарты более высокого уровня. Муниципалитеты, которые в своей деятельности руководствуются стандартами, превышающими “законодательную планку”, для дальнейшего прогресса нуждаются в более высоких стандартах.

Следует отметить, что Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. предусматривается трехуровневая система регулирования управления общественными финансами: Обязательные для исполнения минимальные требования, установленные в федеральном законодательстве. Рекомендуемые нормативы и параметры, соблюдение которых будет учитываться при предоставлении целевой обусловленной финансовой помощи (субсидий). Дополнительные, более высокие стандарты управления общественными финансами, принимаемые и выполняемые органами власти добровольно.

разработка Кодекса лучшей практики осуществляется “в ногу со временем”.

В-третьих, в условиях развития бюджетного федерализма статус органов местного самоуправления повышается, и муниципальные власти наделяются все большей самостоятельностью. Соответственно, возрастает и их ответственность за последствия принимаемых решений. Поэтому органы местного самоуправления наряду с государственными органами власти заинтересованы в изучении стандартов лучшей практики в сфере управления общественными финансами и выборе наиболее оптимальных вариантов.

Представляется необходимым информировать органы местного самоуправления о наиболее современных методах управления муниципальными финансами. Многолетнее сотрудничество экспертов Фонда “Институт экономики города” с органами местного самоуправления подтверждает, что спрос на материалы подобного рода, способные послужить ориентиром при выборе подходов к управлению муниципальными финансами существует, и муниципалитеты проявляют живой интерес к изучению и внедрению передовых технологий управления, пользующихся признанием российских и зарубежных муниципалитетов.

Кодекс лучшей практики способен стать прикладным материалом, освещающим передовые технологии управления муниципальными финансами, “настольной книгой” органов местного самоуправления при разработке стратегических направлений развития, индикатором, позволяющим оценивать качество управления муниципальными финансами.

Стандарты Кодекса лучшей практики в сфере управления муниципальными финансами сгруппированы по следующим блокам: Лучшая практика управления муниципальными финансами: общие вопросы. Лучшая практика управления муниципальными финансами с позиции организации экономического развития муниципалитета. Лучшая практика управления муниципальными финансами в социальном секторе. Лучшая практика управления муниципальными финансами в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Лучшая практика управления муниципальными финансами в сфере жилищного финансирования. Лучшая практика управления муниципальными финансами в сфере земли и иной недвижимости.

Каждый блок охватывает широкий спектр вопросов управления муниципальными финансами: планирование, исполнение, учет и отчетность, оценка и контроль, управление доходами, управление расходами, управление заимствованиями, управление активами.

Кодекс лучшей практики представлен стандартами трех уровней качества управления муниципальными финансами:

Базовый уровень – стандарты, реализуемые на на данный моментшний день большинством муниципальных образований.

Перспективный уровень – стандарты среднего уровня, которые в настоящее время реализуются наиболее прогрессивными муниципальными образованиями.

Стратегический уровень – стандарты самого высокого уровня, доказавшие свою эффективность в муниципальных образованиях множественных зарубежных стран, но в российской практике на данный момент большинство из них сложно реализовать, так как этому препятствуют различные факторы: неразвитость гражданского общества, необходимость внесения изменений в действующее законодательство и т.п.

Стандарты Кодекса лучшей практики изложены в краткой форме. Подробное описание стандартов будет содержаться в материалах Библиотеки лучшей практики в сфере управления муниципальными финансами, представляющей собой систематизированный по разделам Кодекса лучшей практики набор примеров успешной реализации стандартов лучшей практики в российских и зарубежных муниципалитетах.

Полный документ (zip-архив, 110 Kb)