(Рекомендации – Заключительный отчет. 14 апреля 2001г.)

А.И. Кузовкин, д.э.н., проф.

Как известно, по распоряжению Правительства России в январе 2001г. компания “Андерсен” была выбрана в качестве иностранного консультанта по вопросам реформирования электроэнергетики и в апреле 2001г. она представила свои рекомендации в Минэкономразвития России.

Основные выводы компании “Андерсен” основанные на опыте работы в электроэнергетике в других странах мира и СНГ, сводятся к следующему: При существующей структуре РАО “ЕЭС России” в сочетании с контрольным пакетом в руках государства эффективное управление этой компанией невозможно. (п.3.

Вывод, прямо скажем, категорический, но бездоказательный. В ходе реструктуризации должно произойти четкое разделение естественно-монопольных (высоковольтная и распределительная сеть и диспетчерское управление) и потенциально конкурентных видов деятельности (генерация и сбыт) РАО “ЕЭС России” и АО-энерго (п.3. .

Тем самым предусматривается расщепление вертикально интегрированных АО-энерго на распределительную сеть, генерацию и сбыт, со всеми вытекающими последствиями. Для того, чтобы обеспечить экономическую эффективность новых частных инвестиций, потребуется осуществить значительное повышение тарифов в 1,5 –2,5 раза по сравнению с уровнем 2000г. при оценке в долларовом выражении по рыночному обменному курсу (п.3.6.).

Но многие российские эксперты отмечали неприемлемость такого повышения тарифов для экономики России. Более того, в этом нет необходимости. Повышение тарифов в долларовом выражении вероятнее всего будет связано с повышением покупательной способности в России по мере усиления ее интеграции с мировыми рынками капитала, что имело место в 1994 –1997гг. до девальвации рубля в 1998г. Как следствие повышения ППС произойдет повышение тарифа в долларовом эквиваленте с 15долл/МВт.ч до приблизительно 35 –40долл/МВт.ч, поскольку ППС возрастет с 0,34 до 0,75 –0,8 Этот уровень тарифов скорее всего будет достаточным для привлечения новых инвестиций. Это означает, что могут не потребоваться какие –либо специальные действия для снижения воздействия на потребителей необходимого повышения тарифных ст * . Необходимое повышение тарифов на электроэнергию в рублевом выражении может и не превышать общий рост рублевых цен и доходов потребителей (п. 3.7.).

К сожалению, эти рассуждения необоснованны. Действительно, рыночный ППС в России в 1996г., например, был 2,2руб/долл, а валютный курс рубля –4,6руб/долл.

Как известно, повышение ППС в Росси в 1994 –1997гг. было искусственным и вызвано фиксацией валютного курса рубля как “якорь” борьбы с инфляцией с 1 июля 1995г. по 17 августа 1998г. –дня дефолта. Искусственное поддержание фиксированного валютного курса было возможно лишь за счет постоянных международных займов и когда наступил час расплаты в казне не оказалось долларов и правительство Кириенко объявило дефолт. В 1998г. произошла двукратная девальвация рубля.

Экономической наукой давно доказано, что повышение ППС отечественной валюты к доллару США возможно лишь при росте производительности труда по отношению с США. Поэтому предполагаемый авторами рост ППС рубля с 0,34 до 0,75 –0,85 т.е. в 2,5 раза эквивалентен росту производительности труда в России по сравнению с США в 2 –2,5 раза. Но это потребует множественных лет.

Следовательно, рост тарифа на электроэнергию в 1,5 –2,5 раза неприемлем для экономики России в ближайшие 5 лет. Создание реальной конкуренции и рыночного ценообразования требует реорганизации РАО “ЕЭС России” с созданием жизнеспособных конкурентных генерирующих и сбытовых компаний и приватизации контрольного пакета в этих компаниях, как только для этого сложится благоприятная ситуация.

Создание рыночного ценообразования, конкурентных генерирующих и сбытовых компаний привело к негативным результатам в ряде стран. Наиболее наглядный пример Калифорния (США).

В основном разделе “рекомендации” отмечается, что на основе проведенного анализа компания “Андерсен” разработала комплексную систему реформирования российской электроэнергетики, в которой предусматривается осуществить одиннадцать коренных изменений в организационной структуре и функционировании отраслей: Реструктуризация и консолидация АО-энерго Создание нескольких федеральных генерирующих компаний Создание единой федеральной сетевой компании с включением в нее высоковольтных и распределительных сетей Создание крупных гарантирующих поставщиков Создание надежной системы государственного регулирования Создание операторов оптовых рынков Создание Единого национального системного оператора Обеспечение операционной и финансовой цельности системы Формирование розничных цен на электроэнергию с привязкой к оптовым ценам Организационное решение в отношении федеральных ГЭС, АЭС и нереструктурированных (неучаствующих) АО-энерго. Реформирование политики формирования оптовых цен на газ.

Ниже мы даем критический анализ основных рекомендаций компании “Андерсен”.

Не обосновано организационное разделение АО-энерго с выделенением из них сетей ВН, распределительных сетей в национальную сетевую компанию. Авторы сами отмечают, что выделение распределительной сети из АО-энерго требует согласия акционеров, которое может быть получено не во всех АО-энерго.

Такое организационное разделение АО-энерго противоречит мировому опыту. В большинстве стран сохранены вертикально-интегрированные энергокомпании (США, Германия, Франция, Япония и др.). Даже в Англии региональная распределительная энергокомпания отвечает за надежное энергоснабжение региона.

В американском обзоре “Дерегулирование электроэнергетики” (Cato Policy Analysis, N 320, 6 октября 1998 г.), перевод Ван Дорена, распространенном на заседании рабочей группы по реформированию электроэнергетики России (председатель В.Кресс) 12 февраля 2001 года обосновывается необходимость сохранения вертикально-интегрированных энергокомпаний. В результате разделения АО-энерго расщепляется ответственность за надежное энергоснабжение региона.

В проекте предлагается создать межрегиональные компании “гарантирующих поставщиков” на основе выделения и укрупнения энергосбытов АО-энерго. Однако, энергокомпания, не имеющая электростанций и сетей, не может быть “гарантирующим поставщиком” электроэнергии. Опыт Калифорнии показал, что энергокомпании общественного пользования (utilities) полностью зависят от независимых поставщиков электроэнергии, что привело их к банкротству.

Не обосновано положение о том, что АО-энерго после организационного разделения РАО ЕЭС сохранят за собой только ТЭЦ, тепловые сети и электростанции, которыми они владеют в настоящее время (мелкие электростанции). КЭС бывших АО-энерго передаются в федеральные генерирующие компании. Следовательно, АО-энерго превратятся в производителя электроэнергии без распределительных сетей. Сбор средств с потребителей регионов будут централизованно осуществлять сбытовые компании –“гарантирующие поставщики”, которые становятся перепродавцами электроэнергии. Однако, опыт работы за 1993-2001 гг. показал, что имеет место дискриминация производителей электроэнергии со стороны перепродавцов (меньшая доля платежей за производимую электроэнергию). Это имеет место как на ФОРЭМ по отношению к АЭС со стороны РАО ЕЭС, так и в регионах по отношению к АО-энерго со стороны оптовых потребителей – перепродавцов.

Реализация проекта приведет к резкому росту масштабов дискриминации производителей электроэнергии со стороны сбытовых компаний – “генерирующих поставщиков”. Заработает порочный круг – не получив оплаты за электроэнергию, ТЭС и АЭС не смогут выдать необходимую мощность и электроэнергию, так как у них не будет средств на закупку топлива и ремонт оборудования. Это приведет к дефициту электроэнергии в экономике и спаду производства. Реальность такого сценария подтверждена опытом реформированной электроэнергетики Украины за 1996-2001 гг.

В проекте предлагается сохранить в АО-энерго только ТЭЦ, теплосети и небольшие электростанции. Предлагается приобретение отдельных АО-энерго стратегическими инвесторами.

Это приведет к падению курса акций АО-энерго и снижению надежности энергоснабжения.

В проекте предлагается реформирование политики формирования оптовых цен на газ с целью формирования рыночной цены, отражающей цены на внешнем рынке для устранения роста экспорта газа. Однако, стоимость газа определена из условия обеспечения необходимого самофинансирования газовой промышленности, а не на основе цены газа на внешнем рынке, подверженной значительным и непредсказуемым колебаниям (на ± 20-30% за 2-3 года).

Ничего не сказано в проекте о необходимости рационального соотношения цен на газ, уголь и мазут для электростанций.

Тарифная политика. В разделе “Привязка розничных тарифов к оптовым ценам предлагается формула для расчета розничного тарифа. При недостаточно сильной конкуренции регулирующим органом устанавливается потолок оптовой, а не розничной цены, чтобы избежать злоупотреблений со стороны производителей электроэнергии. Потолок оптовой цены должен отражать, где это возможно, долгосрочные предельные затраты производителей. Это аморфная формулировка.

Фактически должно быть государственное регулирование розничных и оптовых тарифов на электроэнергию. Иначе непонятно, по каким критериям и кто будет определять: достаточно ли сильная конкуренция или нет.

Кроме того, установление потолка по долгосрочным предельным тарифам для производителей не гарантирует необходимого ввода мощностей. Поэтому необходимо государственное регулирование тарифов, включающее контроль за расходованием средств энергопроизводителей, включая инвестиции в новое строительство. Производители стремятся сохранить свою долю рынка электроэнергии, минимизируя текущие затраты при наличии честной конкуренции. Поэтому включение инвестиций в тариф увеличивает тариф по сравнению с конкурентами и снижает его долю на рынке электроэнергии, что приводит к снижению прибыли. При нечестной конкуренции возможен сговор производителей. Важно подчеркнуть, что всем генерирующим компаниям выгоден дефицит энергомощностей и топлива, так как по закону спроса и предложения тариф возрастет многократно и можно получить сверхприбыль. Все это имеет место сейчас в Калифорнии. Необходимо учесть этот негативный опыт.

Проект предлагает создание двух рынков электроэнергии: гарантирующие поставки по регулируемому тарифу; независимые поставки по нерегулируемому тарифу. Это приведет к дискриминации потребителей, так как гарантирующие поставки будут: либо ограничены при пониженном тарифе для отдельных групп потребителей (бюджетные организации, сельхозпроизводители, население) по сравнению с независимыми поставками по более высокому тарифу. Это приведет к перетоку электроэнергии к независимым поставкам и росту тарифов для всех потребителей. либо гарантирующие поставки с самого начала будут иметь более высокий тариф для бюджетных организаций и др., а независимые поставки будут иметь пониженный тариф для ликвидных потребителей (при 100% оплате деньгами). Это произойдет в том случае, когда будут иметь место неплатежи и бартер со стороны бюджетных организаций, депрессивных отраслей.

В конкурентных зонах рынка предусматривается единая почасовая цена. Однако, на спотовых рынках цены резко колеблются и производители получают необоснованно сверхприбыль. В результате даже Англия отказалась в 2001 г. от спотового рынка.

Предлагается создание наряду с системным оператором федерального рынка (ОФР), оператором гарантирующего рынка (ОГР) так же и операторов независимых рынков (ОНР), которые будут иметь лицензию и составлять конкуренцию ОГР. Членами ОНР могут быть только неконтролируемые государством производители электроэнергии, независимые поставщики. Независимый рынок будет предоставлять своим членам порядок формирования нерегулируемых цен и принцип. возможность прямых договоров о физической поставке электроэнергии. Реализация этих предложений приведет к дискриминации значительной группы неликвидных потребителей (бюджет, население), росту бюджетных расходов (при нерегулируемых ценах на электроэнергию). Прямые договора о физической поставке электроэнергии в условиях низкой пропускной способности сетей в России приведут к далеким от оптимума режимам ЕЭС, перерасходу топлива и дискриминации других потребителей.

непонятно взаимодействие системного оператора и оператора независимого рынка. Все это приведет к режимам ЕЭС, весьма далеких от оптимальных по критерию минимизации суммарных затрат на производство, передачу и распределение электроэнергии по ЕЭС России.

Создание федеральных генерирующих компаний (5- с равными стартовыми условиями для конкуренции практически невозможно. Это предлагалось так же в 1995 г. международными экспертами (Хаглер Бейли и др.), но не было реализовано даже на базе федеральных ГРЭС именно по этой причине. По этим же причинам не выполнен Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г. о создании независимых генерирующим компаний.

Предусматривается создание федеральной генерирующей компании из ГЭС, входящих в один каскад. Другие ГЭС могут быть организованы в виде отдельных компаний или объединены с тепловыми электростанциями. При этом отмечается (п. 4.2.10.), что будут установлены рыночные (читай, высокие) цены на электроэнергию и для ГЭС, что приведет к возникновению сверхприбыли у крупных ГЭС. Такие сверхприбыли должны изыматься по предельно высокой процентной ставке (90%).

Такой подход приведет к краху энергоемких предприятий, которые были построены близи крупных ГЭС именно из-за дешевой электроэнергии.

Даже в США алюминиевые заводы получают дешевую электроэнергию ГЭС по низким тарифам, а не по высоким спотовым ценам конкурентного рынка.

1 Не отражен позитивный и негативный опыт реформирования электроэнергетики в зарубежных странах.

1 Предлагаемая в проекте продажа контрольных пакетов акций государства во всех генерирующих и энергоснабжающих организациях и проведение приватизации после введения новой системы регулирования неприемлема, так как приведет к продаже энергообъектов по заниженной в десятки раз цене по сравнению со стоимостью основных фондов, как это произошло в Казахстане и Грузии.

1 В проекте не рассмотрено решение проблем дефицита топлива в ближайшие годы для ТЭС, и предлагаемые механизмы конкурентного рынка электроэнергии с нерегулируемыми тарифами в условиях дефицита топлива (газа, угля, мазута) приведут к многократному росту тарифов на электроэнергию В условиях дефицита топлива либо энергомощностей конкуренция невозможна. Реформирование электроэнергетики не должно осуществляться изолированно от развития ее топливной базы, отечественного машиностроения, строительных организаций, научного потенциала, подготовки кадров, и соответствующей законодательной и нормативно-правовой базы. В данном проекте это отсутствует.