червень 2001 р.

Прийняття в 1991 році Закону про місцеве самоврядування та місцеве управління сприяло початку реформування галузі місцевого управління в Республіці Болгарія. Закон визначає основні рівні місцевого самоврядування, його ознаки та компетенцію. Після останніх змін до Закону, прийнятих в 1999 році, країну було розділено на 255 муніципалітетів, кожний з яких очолюється мером, обраним прямим голосуванням, та міською Радою, вибори до якої відбуваються згідно пропорційної системи. Муніципалітети зосереджені в 29 районах, управління якими здійснюють районні губернатори, які безпосередньо призначаються урядом. Проте, Закон про місцеве самоврядування та місцеве управління не містить правових положень про надзвичайно важливі питання, що буде джерелом надходжень для територіально-адміністративних одииць, які здійснюють самоврядування, та про структуру їхніх витрат. Закони, які були розроблені та прийняті пізніше, наприклад, Закон про громадську власність,(SG випуск 44, 22 травня 1996 року), Закон про місцеві податки та стягнення (SG випуск 117 від 10 грудня 1997 року) та Закон про муніціпальні бюджети (SG випуск 33 від 1998 року) доповнюють нормативну базу місцевого самоврядування.Одночасно з Законом про державний бюджет нормативна база муніципальних бюджетів щорічно проглядається на відповідний рік. Саме в цьому Законі визначаються конкретні обмеження, які будуть діяти протягом поточного року. Проте, нове законодавство не в стані забезпечити адекватний рівень фінансової децентралізації муніципалітетів в Республіці Болгарії. В ході досліджень, проведених Американським науково-дослідним інститутом (US Triangle Research Institute) в 1998 році, було відзначено, що в порівнянні з іншими країнами Східної Європи, болгарські муніципалітети мають незначний контроль над своїми власними надходженнями і в більшій мірі сподіваються на субсидії, виділені державою, і не відкладають кошти для інветицій або будівництва.

За останні роки приблизно 40% муніципальних витрат покривались за рахунок коштів з Державного бюджету. Для більшості муніципалітетів, і в першу чергу невеликого та середнього масштабу, виділення коштів з Державного бюджету є головним джерелом фінансування. В 2001 році тільки 12 муніципалітетів або 4,7% від загальної кількості 255 муніципалітетів будуть поповнювати свої бюджети за рахунок власних коштів. Дуже часто муніципалітети, які направляють свої кошти в Держвіний бюджет, регулярно стикаються з більш серйозними фінансовими проблемами, ніж ті, що отримують субсидії. Це вказує на те, що існують серйозні недоліки механізму виділення субсидій.

Головні бар‘єри

2. Правові бар‘єри

2.1.1.Обмеження обсягу інвестицій з використанням державних фондів

Головним нормативним актом, яким керуються при здійсненні інвестицій, використовуючи державні кошти, є Закон про Державний бюджет на відповідний фінансовий рік. Він визначає громадські інвестиції, а також інвестиції, здійснені муніципалітетами від імені держави, які виділяються як цільові субсидії. Економічний спад перехідного періоду та значна кількість соціальних програм, призначених для фінансування заходів щодо зменшення безробіття, обмежують можливості державного бюджету щодо виконання інвестиційних витрат.

Трирічна Державна Інвестиційна Програма, затверджена Радою Міністрів в 1999 році, ясно демонструвала той факт, що обмеження інвестицій в громадському секторі мають негативний вплив на накопичення валового внутрішнього продукту. Необхідно забезпечити більш раціональне використання внутрішніх інвестиційних ресурсів країни, надаючи можливість муніципалітетам виконувати інвестиційні проекти за своєю власною ініціативою, не використовуючи цільову субсидію, яка виділяюється з Державного бюджету.Слід переглянути обмеження стосовно відносної долі запозичених коштів в муніципальних бюджетах та часові обмеження періоду виплати позики, що визначено в Законі про муніципальні бюджети. Ці положення Закону повинні отримати нову інтерпретацію в дусі більшої незалежності та ширшої ініціативи на місцевому рівні.

2.1.2.Обмеження можливостей для інвестицій з власними коштами

2.1.2.1.Стосовно об’єму

Обмеження щодо об’єму капітальних витрат муніципалітетів, які вони можуть покривати за рахунок власних коштів і банківських позик, до 5% свого власного доходу залишається в силі протягом поточного року. Новим в цьому є те,що капітальні витрати слід планувати як можна раніше під час розробки муніципального бюджету, їх слід включати в перелік об’єктів, призначених для будівництва, капітального ремонту та придбання довготермінових матеріальних активів, які підлягають індосаменту з боку міністра фінансів. Протягом поточного року однаковий режим de facto було введено для інвестицій від цільових субсидій, а також для тих інвестицій, які фінансувалися в попередні роки з муніципальних власних коштів. Такий розвиток змінює філософію цільової субсидії, за допомогою якої держави виділяли кошти для створення соціальних, регіональних та економічних проектів, які мають важливе державне та соціальне значення. Подавляючи їхнє значення в межах даного муніципалітету.

2.1.2.2.Стосовно регулювання правил щодо виплати банківських позик

Закон про місцеві бюджети не містить чіткого регулювання прав та обов’язків муніципалітетів стосовно термінів виплати банківських позик для інвестиційних проектів,що створює можливості для unequivocal інтерпретації з боку державної аудиторської установи. Закон про муніципальний бюджет визначає, що бюджетний дефіцт, заложений в процесі формування муніципального бюджету, може досягати до 10% свого доходу ( власний дохід та субсидії з державного бюджету). Фінансування капітальних витрат з джерел, таких як банківські позики та позики для фінансування тимчасових бюджетних дефіцитів в муніципальних бюджетах (найчастіше це кошти, які використовуються для оплати поточних витрат) трактуються як такі, що мають ідентичний характер – фінансування визначеного бюджетного дефіциту. Муніципалітети навіть покривають капітальні витрати за рахунок коштів банківських позик в тих випадках, коли муніципалітет не має достатньо коштів на поточний рік, але, як пораховано, володіє достатніми коштами для виплати позики протягом наступних декількох років. Оскільки в Законі про муніципальні бюджети відсутні положення про використання банківських позик для довготермінових інвестиційних проектів, то державна аудиторська установа наполягає на тому, щоб позики виплачувалися в межах бюджетного року або а найгіршому випадку до кінця терміну перебування мера на посаді (пртягом 4 років). Це положення обмежує довготерміновий характер інвестиційних позик і практично позбавляє виконання багатьох проектів, для яких можна знайти банківське фінансування.

2.1.3.Проблеми, пов’язані з правом власності на муніципальні проекти

2.1.3.1.Освітлення вулиць

До введення в дію Акту про енергію та енергозбереження (надалі, Акту) в липні 1999 року та внесення змін до Законі про громадську власність вважалося, що право власності на обладнання, що освітлює вулиці, було чітко визначено, оскільки освітлення вулиць вважалося частиною енергетичної інфраструктури. Після введення в дію вказаного Акту та змін до Закону, згідно з якими мережі та підприємства енергетичної інфраструктури виходили з переліку об’єктів громадської власності, і в конкретній формі обладнання, що освітлює вулиці, переходило до капітальних активів компаній енергопостачання, то при цьому були створені умови для отримання на конкурсній основі муніципального права власності на нього. Одночасно положення Акту, які визначають кордони енергетичної системи низької напруги, а також характер послуг, що здійснюються за допомогою обладнання, що освітлює вулиці, передають це обладнання до систем, які є муніципальною власністю у відповідності з Законом про муніципальну власність. Ця власність є громадською по своєму характеру також і тому, що освітлення вулиць здійснюється муніципальною адміністрацією в інтересах розвитку житлових районів міста та добробуту людей, і в цьому розумінні це відповідає критеріям громадської муніципальної власності, як визначено в Законі про муніципальну власність. В цьому розумінні включення систем, що освітлюють вулиці, в капітал компаній енергопостачання не означає, що вони втратили ознаки муніципальної власності, і що муніципалітет не може заявити про своє право власності на них.

В недавно розробленому проекті закону, який передбачає внесення змін та додатків до Акту, містяться положення, які чітко визначають муніципалітети як власників вуличних освітлювальних систем. Передбачається, що до 30 червня 2001 року компанії енергопостачання повинні безоплатно передати муніципалітетам мережі та обладнання для освітлення відкритих громадських міст.

У випадку безоплатної передачі права власності на системи, муніципалітетам, очікують, що з’ являтьсяя хоча б дві фінансові проблеми, окрім проблем заборгованості муніципалітетів компаніям енергопостачання.Перша проблема виходить з тексту додатку до Акту. У відповідності з цим документом передбачається, що до того часу, коли право власності на вуличні освітлювальні системи не буде передано муніципалітетам, експлуатація та обслуговування цих систем буде здійснюватися компаніями енергопостачання за кошти, виділені муніципалітетом. Це буде означати, що відповідна компанія енергопостачання повинна представити дані кожному муніципалітету окремо щодо витрат по обслуговуванню вуличних освітлювальних систем. Друга проблема має особливе значення, а саме: знаходження коштів для утримання та капітальний ремонт систем, які не були передбачені в муніципальних бюджетах на поточний фінансовий рік.

Питання правового рішення передачі права власності на вуличні освітлювальні системи муніципалітетам особливо є важливими і тому, що в деяких великих містах ці системи зовсім небули включені в активи підприємств енергопостачання або були включені тільки частково. В такому випадку, вони повинні автоматично вважатися муніципальною власністю, а витрати на їхню експлуатацію та ремонт повинна нести муніципальна адміністрація. Проте, муніципальні бюджети не мають як необхідних засобів, так і такої лінії витрат.

З 31 березня 2001 року Закон про регіональний та міський розвиток було замінено документом під назвою Spatial Administration Act. У відповідності з цим документом, муніципалітети за свої власні кошти будували вуличні освітлювальні системи в житлових районах на території муніципалітету і безоплатно передавали компаніям енергопостачання функції експлуатації та обслуговування цих систем. Тепер муніципалітети формально не мають права як інвестувати розвиток систем вуличного освітлювального згідно скасованого закону, так і бути реальними власниками цих систем у відповідності з анульованими додатками до Акту.

2.1.3.2.Лікарні

Зміна статуту установ охорони здоров’я та їхня перереєстрація згідно Закону про комерцію та Закону про кооперативи у відповідності з Законом про установи охорони здоров’я створили значні труднощі у плануванні муніципальних бюджетів та витраті коштів з них.

Громадські установи охорони здоров’я, перетворені в лікарі та диспансери (за виключенням тих, де держава є основним власником), які до грудня 2000 року фінансувалися з муніципальних бюджетів, в 2001 році будуть також отримувати кошти з цих бюджетів, не завжаючи на те, що вони були перетворені згідно з Законом про комерцію або з Законом про кооперативи. Міністр охорони здоров’я представляє міністру фінансів пропозицію щодо обсягу субсидій, в рамках яких будуть підписуватися в 2001 році контракти на здійснення діяльності перетворених установ охорони здоров’я.

Формально лікарні являють собою самостійні комерційні товариства і повинні самостійно приймати рішення стосовно своїх інвестиційних коштів. З другої сторони, муніципалітет є власником капіталу цих установ охорони здоров’я. Хто буде виступати як сторона в Угодах з питань надання позик і чи будуть ці капітальні кошти підлягати обмеженням згідно Закону про муніципальні бюджети ? Яку частину поточних витрат установ охорони здоров’я, чиїм єдиним власником є муніципалітет або в яких він має долю, повинен він взяти?

Більш значні зміни очікуються в бюджетних витратах, спрямованих на охорону здоров’я в великих муніципалітетах, в яких є громадські установи охорони здоров’я, які були перетворені в акціонерні товариства, а право власності на акціонерний капітал розподіляяться між державою як основним власником, володіючим 51% капіталу, та муніципалітетом або районом, населення якого користується послугами установи охорони здоров’я, і який має долю, пропорційну кількості населення, що отримує послуги. Ці муніципалітети будуть оплачувати частину витрат установи охорони здоров’я, не маючи реального впливу на характер здійснення послуг.До цього часу ще не ясним механізм, за яким установи охорони здоров’я будуть отримувати фінансування для капітальних витрат. Хто буде індосувати та виступати гарантом можливих банківських позик? Яким чином установи охорони здоров’я як комерційні структури забезпечать заставу під позику?

2. Першочергові завдання, встановлені державою, обмежують можливості інвестиційної політики муніципалітетів

Скасування обов’язкових пріоритетів у витраченні наявних коштів стало кроком вперед в посиленні фінансової незалежності муніципальних бюджетів. До цього року знаходження коштів для виплати заробітних плат, соціального страхування та медичного обслуговування клаліфікувалося як головне обов’язкове першочергове завдання, за яким йшло виділення коштів на продукти харчування, опалення, а також кошти на освітлення та поточні витрати соціальних, медичних та освітніх установ, а третіми значилися капітальні витрати для об’ єктів, точно перераховані в Програмі громадських інвестицій в Республіці Болгарія, розрахованій на середньотермінову перспективу в період з 1998 –2000 р.р. Всі інші витрати, включаючи виплату банківських позик, кваліфікувалися останніми. У випадку тимчасового дефіциту коштів, перед муніципалітетом встає ризик перетворення в платника-порушника, якщо він не зможе виконати свої зобов’язання перед банком, або в порушника закону, якщо він буде продовжувати вносити свої обов’язкові внески.

Вимога стосовно строгого виконання встановлених першочергових завдань щодо витрачення коштів з муніципальних бюджетів була введена з Законом про державний бюджет на 1993 рік. В той час це вважалося успішною мірою для покращання фінансової дисципліни на місцевому рівні. Закон про державний бюджет на рік 2000 передбачав також в перший раз строгі санкції для порушників цього положення. Міністрові фінансів було надано право зменшити щомісячні переведення коштів муніципалітетам до вияснення порушень. Виняток було зроблено тільки для цільової субсидії на соціальні витрати. У випадку порушення пріоритетного порядку витрат, розмір субсидії було зменшено не більше, як на 80%, а у всіх інших випадках порушення фінансової дисципліни – не більше, як на 50%.

Закон про державний бюджет на 2000 рік дозволяв міським Радам встановлювати свої власні пріоритети щодо витрати коштів з державного бюджету за винятком цільових субсидій. Реально, ця норма не гарантувала муніципальним Радам нові права , а зобов’ язувала їх скористатися своїми правами згідно Закону про місцеве самоврядування, Закону про місцеве управління та Закону про муніципальні бюджети тільки протягом поточного року. Незважаючи на дозволену таким чином можливість муніципалітетів самостійно визначати першочергові витрати, тільки незначна частина муніципалітетів скористалась своїм правом змінювати пріоритети, встановлені міністром фінансів.

Фінансова частина

2.2.1.Фінансування проекту

2.2.1.1.Дефіцит або нестача власних коштів

В цілому, в муніципальних бюджетах було відзначено цілий ряд негативних тенденцій. До кінця 1999 року неоплачені муніципальні витрати дорівнювали BNL 166,5 мільйона, і тільки в перші два місяці 2000 року вони збільшились додатково на BNL10 мільйонів. Можна припустити, що більшість муніципальних зобов’язань стосується протермінованих платежів поставникам палива та енергії. – державним монополістам Elektrosnabdyavane (електропостачання ), Болгаргаз та Теплофікація (централізоване теплопостачання). Існуючі неоплачені зобов’язання муніципалітетів накопичувалися, головним чином, протягом останніх трьох років. Ця стабільна тенденція вказує на те, що була переоцінена здатність муніципальних бюджетів покривати свої витрати. В ході дослідження було вияснено, що муніципальні бюджети вступили в 1998 фінансовий рік з балансом, сума до оплати якого становить BNL23.8 мільйона. На початку

2000 року ця сума становить BNL166,5 мільйона – ще одне збільшення в 2,2 раза. Геометричну прогресію росту неоплачених витрат муніципалітетів навряд чи можна пояснити неналежним управлінням муніципальними бюджетами та капітальними витратами, здійсненими муніципалітетами поза затверджених лімітів. Більше того, закон допускає трансформацію категорії конкретно зорієнтованих субсидій на капітальні витрати в категорію загальних субсидій у випадку нестачі коштів для поточних витрат. Практика в країнах з розвинутою ринковою економікою показує, що муніципалітети повинні мати користь від гнучкого використання банківських позик, що гарантуватиме їхню здатність здійснити платежі за їхніми зобов’язаннями виробничій сфері – своїм поставникам товарів та послуг. В іншому випадку, вони будуть продовжувати фінансувати бюджетні дефіцити, де б вони не з’ являлися, шляхом відкладених платежів по заборгованості своїм поставникам з усіма послідовними негативними результатами для функціонування всіх учасників на ринку в Болгарії.

Питання капітальних витрат муніципалітетів набуває все зростаючого значення на фоні неналежного енергозбереження. Недостатній об’єм інвестицій, вкладений у розвиток муніципальної інфраструктури за останні 10 років, викличе нагальну потребу заміни цього об’ єму протягом короткого періоду часу. В аналізі місцевого фінансування за період 1998 –2000 р.р., представленому на Третій Національній зустрічі фінансових менеджерів від муніципалітетів в Республіці Болгарія, було виявлено значне зниження відносної долі капітальних витрат. Дослідження було проведено на основі представницького прикладу 30 муніципалітетів, які були відібрані згідно з попередньо розробленою методологією, враховуючи їхній фінансовий стан в 1998 році. Муніципалітети були об’єднані в 9 груп, представляючи всі основні типи муніципалітетів, а саме: великі, середні та малі, фінансово забезпечені і незабезпечені, з фінансовим дефіцитом або без нього. Було зроблено аналіз витрат муніципалітетів, загальний і за групами муніципалітетів, об’єднаний в наступні типи витрат:витрати праці, поточні операційні витрати, капітальні витрати і т.д. В 2000 році в порівняні з 1998 роком найбільш значним явищем було зменшення капітальних витрат на 45%. Це є результатом зменшення капітальних витрат, які фінансувалися як з категорії загальних, так і цільових субсидій муніципалітетів, а також подвійного зменшення об’єму допустимих капітальних витрат, які фінансувалися за рахунок власних коштів та банківських позик (від 10% до 5% власного доходу муніципалітетів). Як було відзначено, тільки один тип витрат мав відносний ріст в порівнянні з іншими типами витрат, це “різні витрати”, проте, вони мають різну структуру в різні роки, і це призводить до деяких неточностей. Але в абсолютних цифрах категорія “різні витрати” в 2000 році була меншою, ніж показник 1998 року. Скорочення муніципального персоналу в 2000 році та скасування частини витрат муніципалітету на охорону здоров’я протягом другої половини року призвело до зменшення витрат на працю та поточних оперативних витрат.

2.2.1.1.Дорогий банківський ресурс

Закон про банки (предмтавлений в SG випуску 52 від 1 липня 1997 року) є нормативною базою, якою керуються банки та фінансові інституції в країні під час здійснення своєї діяльності. Закон встановлює значано сильніші вимоги стосовно діяльності банківза своїми капітальними резервами та умовами надання позик. Згідно статті 27 банк повинен періодично оцінювати кредити, інші ризикові активи, включаючи свої зобов’язання поза рискою, та формулювати положення для покриття ризиків втрат у відповідності з критеріями, встановленими у конкретному розпорядженні Центрального банку. Вимоги до формулювання положень є важливим елементом ціни, за якою видається позика. Під час введення Валютного управління в липні 1997 року, Національний Банк Болгарії встановив більш високий процент на резерви у порівнянні з іншими країнами, маючи на меті забезпечення гарантії ліквідності, необхідної для безпомилкового функціонування платежів між банками після банківської кризи 1996 року.

З 1 липня 2000 року мінімальні обов’язкові резерви, які комерційні банки повинні зберігати в НББ , були зменшені від 11% до 8% банківських активів.Це зменшення було частиною Угоди, досягнутої з IMF. Воно також призвело до незначного зменшення ринкових рівнів процентних ст * (приблизно 1-2%). В даний момент проценти по інвестиційним кредитам змінюються від 12% -16% за приблизно 4% базовою процентною ставкою.

Відносно високі рівні ринкових процентів та все ще короткотерміновий характер грошової позики в Болгарії ставить значні обмеження щодо використання кредитного ресурсу. У відповідності з домінуючими умовами в Болгарії, кредити на 3-5 років вважаються довготерміновими кредитами, хоча в міжнародній банківській практиці вони класифікуються як середньотермінові кредити.

2.2.1.3.Проблеми з застовою під позики

Згідно вимоги Закону про банки позики можуть видаватися тільки згідно типів застави , передбачених законом, такими як нерухомість, депозитні рахунки, в BGL або в конвертованій валюті, державних цінних паперах та в деяких випадках мобільних засобів (міських транспортних засобів). Як результат строгих вимог до застави, банки почали стикатися з труднощами при залученні клієнтів до оформлення позики. За їхнім проханням в Закон було введено деякі зміни, які дозволяють видачу кредитів без вищезгаданої застави. Передбачається також конкретне розпорядження, згідно якого при визначенні високих ризиків потенційних збитків банків добре гарантовані кредити (з закладною, яка покриває 200% суми позики) будуть представлені тільки половиною своєї вартості.

Банки все ще вимагають достатньо застави з точки зору її типу, вартості та ліквідності. Як правило, запропоновані застави значно перевищують суму позики. Запас надійності залежить від суми позики та періоду її виплати. В загальному, застава покриває 200% позики. Аргументи банків, виставлені як мотиви, що наполягають на цій вимозі, створюють недорозвинутий ринок нерухомості в країні та ймовірність ринкових ривків, які можуть знизити ціну на заставу. Другою причиною щодо високих вимог до застави є високі процентні ставки. Проценти, нараховані на довготермінову позику до її закінчення (3-5 років згідно з домінуючими умовами в Болгарії) будуть приблизно доівнювати сумі позики.

Визначення відповідної застави для банків – це проблема для муніципалітетів. Прискорена приватизація, яка відбулася за останні 10 років, в першу чергу, позбавила муніципалітети приміщень та місць, які мають високу ринкову ціну та привабливість (будинки та комерційні площадки в центрі місць). Що залишилось в муніципалітетах з житлового фонду, так то вже або виставлено для приватизації, або не передбачено для приватизації в силу своєї національної цінності. Логічно, банки не прийняли би таку заставу. Існує декілька прикладів видачі позики болгарськими банками під заставу мобільних засобів (міських транспортних засобів) або через застосування Закону про конкретні зобов‘язання проти майбутнього доходу в муніципалітетний бюджет. Як правило, про такі позики тільки можна вести переговори з банком, який обслуговує рахунки муніципалітету, а також при наявності дозволу з боку міністерства фінансів.

2.2.1.4.Відсутність розроблених альтернативних механізмів та організацій (інституцій), які спеціалізуються у фінансуванні муніципальних проектів

У відповідності з Актом про енергію та енергозбереження міські Ради зобов’язані затверджувати програми на виконання громадських робіт на території муніципалітету з питань електро-, теплопостачання, а також подачі природного газу. Мер муніципалітету повинен організувати виконання громадських робіт, пов‘язаних з електро-, тепло- та газопостачанням, а також забезпечити освітлення громадських місць на території міста.

Обласне (регіональне) керівництво та муніципальні Ради в межах своєї компетенції проводять політику покращання енергозбереження та сприяння використанню відновлених джерел енергії. Ця політика здійснюється завдяки консультуванню з Державною Агенцією Енергозбереження.

(SEEA) шляхом розробки та виконання програм покращання енергозбереження та використання відновлених джерел енергії.

Закон не визнанчає джерел фінансування цих програм та міроприємств. Як в державному бюджеті, так і в муніципальних бюджетах не передбачені кошти на виконання цих програм, отже, їх виконання в значаній мірі залежить від здатності конкретного муніципалітета знайти кошти на ці програми.

Згідно з PHARE програмою в 1997 році спільно з KWI (Австрія) та ISD (Болгарія) була розроблена Допомога Державному проекту для фінансування енергозбереження. Його мета полягала в тому, щоб розробити структуру та механізми управління Фондом енергозбереження на основі існуючого законодавства. В ході проекту було розроблено необхідні документи, які стосуються управління, звітності та оцінки проектів. Були виконані демонстраційні проекти для випробовування механізмів роботи з Фондом енергозбереження в дії та проведено навчання експертів з цього питання. З метою ефективної роботи Фонду було також розроблено декілька рекомендацій стосовно внесення змін до існуючої нормативної бази. До кінця грудня 1999 року Фондом було профінансовано 4 демонстраційних проекти, а потім його було розформовано з 22 іншими фондами та позабюджетними рахунками. У відповідності з вимогами IMF, наявні кошти були відправлені до держбюджету. З розформуванням Фонду енергозбереження фактично було скасовано єдине спеціалізоване джерело фінансування таких проектів. В даний час деяке фінансування таких проектів можна дістати тільки від Державного фонду захисту довкілля, який знаходиться при Міністерстві захисту довкілля та води, а також від Національного трастового екофонду, який фінансується через обмінну операцію “Природа проти заборгованості”, яка погоджена між урядом Республіки Болгарія та Шведською конфедерацією.

2.1.2.Утримання зекономлених коштів

Майже щоденні зміни у методології формування відносин між муніципальними бюджетами та Держбюджетом накладають значні обмеження на утримання зекономлених коштів на енергозбереженні муніципалітетами. З моменту її першого введення в 1994 році до теперішнього часу ця методологія продовжує виступати елементом Закону про Державний бюджет на відповідний рік, тобто вона підлягає річним змінам. Множина змін до методології та показники, які містяться в ній, не дозволяють провести реальне порівняння з попередніми роками. Подібна практика також стримує прогнозування субсидій від Державного бюджету на наступний рік. В своїй теперішній формі ця методологія не враховує енергетичні витрати та досягнуті зекономлені кошти на енергозбереженні. Стає можливим використання деяких показників, пов‘язаних з кількістю населення, місцевості, в якій надавалися послуги місцевій громаді, здійснені муніципалітетом, а також об‘єм цих послуг. Це основа, на якій базується загальна кількість витрат для індивідуальної діяльності, включаючи енергетичні витрати. Зменшення витрат по типам діяльності може в кінцевому результаті привести до зменшеної суми, яка виділяється на наступний рік, оскільки витрати протягом попереднього року використовуються як основа (базис). Не існує технічної можливості проаналізувати, які види місцевої діяльності сприяли досягненню зменшення коштів - чи це результат самостійно встановленого зменшення споживання енергії, чи результат виконання інвестиційного проекту енегозбереження, який повинен бути виплачений через декілька років. Не існує також технічної можливості, щоб зв‘язати досягнуту економію з внесеними інвестиційними коштами. Якщо банківська позика була використана для здійснення проекту з енергозбереження, то в загальному вона вважається боргом муніципального бюджету. Якщо досягнута будь-яка економія (не маючи значення в чому саме), то ця економія вважається економією бюджета в цілому. Слід зауважити, що не є рідким явищем випадки, коли виконаний проект з енергозбереження створює фінансові труднощі для муніципалітету, незважаючи на його позитивні досягнуті результати. Типовим прикладом у цьому відношенні є виконання контракту, заключеному між муніципалітетом Rousse та компанією Brunata Ltd. стосовно виконання енергетичних робіт. Хоча енергетичні витрати значно зменшилися, муніципалітет Rousse має труднощі, пов‘язані з оплатою своїх зобов‘язань компанії, оскільки Міністерство фінансів зменшило субсидії муніципалітету В процесі визначення розміру субсидії для муніципалітету не було враховано той факт, що між муніципалітетом та енергосервісною компанією було підписано контракт на виконання енергетичних робіт.

Маючи намір допомогти подолати цю незадовільну практику, Державна агенція енергозбереження запропонувала на початку минулого року внести зміни до Акту з питань енергії та енергозбереження. Він зокрема передбачав, що державні установи та муніципалітети можуть залишити незмінною суму своїх бюджетних коштів на енергетичні витрати на наступні роки за умови існування підписаного контракту з енегосервісною компанією.На жаль, ця пропозиція не обговорювалась в Парламенті до кінця свого мандату і залишилась просто пропозицією.

2. Субсидії та тарифи

Інвстиційний клімат для проектів енергозбереження має два основних компоненти: наявність дешевого та доступного фінансового ресурсу для виконання проектів та ринкові ціни на енергоносії, які покривають їхні виробничі витрати. Державне регулювання в формі фіксованих цін на енегоносії та державні субсидії на ці ціни, хоча вони мають своє соціальне значення для економік перехідного періоду, виступаюють як обмежуючий фактор до енергозбереження, і, отже, до комерційного банку, який видає позику для фінансування енергозберігаючих проектів. Тільки наявність попередньо визначеного співвідношення між ціною на кредитний ресурс, вираженого в процентній ставці, за якою його видано, та ціною на енергоносії в країні, можна гарантувати можливість виконання проектів. Енергозберігаючі проекти, які є ідентичними з точки зору технічних та фінансових умов (такі як інвестиційні кошти та зекономлені енергетичні об‘єми) можуть бути прибутковими в одній країні і безуспішними в іншій як результат різних місцевих цін на енергоносії, різних умов видачі позики та різних інших ринкових умов.

Болгарія як країна з економікою перехідного періоду, перебуває в процесі здійснення реформ щодо лібералізації енергетичного сектору. В даний час ринкові механізми застосовуються до цін на рідке паливо, вугілля та природний газ. Проте, в цих країнах діє значна кількість нормативних актів, за допомогою яких держава виконує свої функції регулятора цін. Закон захисту прав споживача передбачає, що уряд може втрутитися в ринок тільки непрямим шляхом, через введення правил стосовно утворення цін на певні товари. Проте, в період до кінця 2001 року роль держави буде значною в формуванні цін на електропостачання та централізоване теплопостачання. Станом на 1 січня 2002 року буде введено Ordinance на ціноутворення та застосування цін та тарифів на послуги електропостачання. Цей документ визначить порядок та характер регулювання цін з боку Держкомітету з енергорегулювання. Це дозволить Комітету як незалежному регулятивному органу зупинити уряд від прямого втручання в процес формування цін. Ринковий рівень цін на енергоносії є також елементом внутрішніх цінових співвідношень в країні. Порівняння внутрішніх цін на послуги електропостачання для промисловості в деяких розвинутих країнах вказує на те, що за ціни 4,7 цента/кват.год.в США, яка є однією з найнижчих цін, за ціни 12,5 цента/кват.год. в Швейцарії, яка є близькою до найвищої ціни, в 2001 році ми в Болгарії досягнули рівня 6 центів/кват.год. з тенденцією до збільшення до 6,5 цента/кват.год.в наступні роки. Що стосується цін на послуги електропостачання для фізичних осіб, то була досягнута середня ціна 4,2 цента/кват.год. з тенденцією до збільшення до 6,0цента/кват.год. в наступні роки.

Згідно діючих нормативних актів ціна на тепло для промислового використання та для інших категорій споживачів, за винятком населення, є лімітна ціна. Остання визначається на основі повних виробничих витрат та витрат збуту, які включають витрати на головну діяльність, допоміжні діяльності, організацію та менеджмент, а також фінансові витрати. Основою для розрахунку повних виробничих витрат для централізованого теплопостачання є фактично розраховані операційні витрати за попередній однорічний період та заплановані операційні витрати на наступний календарний рік плюс встановлений максимальний прибуток.

Теплова енергія для населення реалізується за постійною ціною, встановленою Радою Міністрів. На її виробництво виділяється субсидія, розмір якої залежить від здатності Держбюджету покривати частину вирбничих витрат та витрат збуту. Фіксована (постійна) ціна на тепло для населення є обов’язковою як для виробників енергії, так і для її покупців. Існуюча ефективна фіксована ціна на тепло для населення була встановлена Постоновою № 249 від 30 грудня 1999 року. ЇЇ ставка складає BGL 36,41/Мват год. (USD17,33/Мват год.), включаючи 20% ПДВ. Ця ціна залишиться без змін до кінця 2001 року.

Для промислових споживачів ціна на послуги централізованого теплопостачання неоднакова, що пояснюється різними поставниками цих послуг. Можна припустити, що вона коливається приблизно біля BGL 70/Мват (USD33,33/Мват год.).

Закон про Державний бюджет на 2001 рік визначає наступну схему передачі субсидії компаніям централізованого теплопостачання: Державний бюджет – Міністр Фінансів (перша особа, яка розподіляє кошти з Державного бюджету) та компанії централізованого теплопостачання. За цією схемою субсидії виділяються компаніям централізованого теплопостачання на основі їхніх оцінених втрат від подачі тепла населенню за фіксованою ціною.

Згідно нової політики перерозподілу субсидій для сектору централізованого теплопостачання, частина цих субсидій безпосередньо зорієнтована на споживачів з низькими доходами через регіональні центри соціального захисту. Останні повинні визначити категорію споживачів (населення) з низькими доходами, якій буде надаватися допомога з енергетичних фондів. Ці кошти безпосередньо виплачуються компаніям централізованого теплопостаання. Пердбачається, що до кінця 2004 року всі субсидії будуть поступово виплачуватися сім‘ям з низькими доходами. Це будуть здійснювати регіональні центри соціального захисту разом з органами місцевої влади.

2. Відсутність фінансових стимулів для муніципалітетів

Відсутність ініціатив та бажаного трактування відношення до муніципалітетів, які виконують енергозберігаючі проекти - це серцозна прогалина болгарського законодавства. Існуюча практика формування муніципальних бюджетів не враховує, як описано вище, досягнутої економії на енергозбереженні як результат виконання енергозберігаючих проектів. І не тільки муніципалітети не заохочені у здійсненні заходів з енергозбереження. Їм дозволено затримувати оплату послуг електропостачання, протерміновані платежі не підлягають ніяким штрафам і не відображаються в муніципальних бюджетах. Що враховується,так це тільки так зване “готівкове” виконання бюджету, тобто тільки на основі розрахункових операцій виконаних платежів. Не існує інформаційної системи для контролю протермінованих зобов’язань та платежів, термін платежу яких наступає. Досягнута економія на енергозбереженні таким чином остаточно експропріюєтьсяу форму зменшених субсидій з Державного бюджету на наступний фінансовий період.

Нестача людського потенціалу в галузі розробки, виконання та управління проектом

2. В муніципалітетах

В даний час в болгарських муніципалітетах відсутні підрозділи або відповідальні посадові особи, які володіють необхідними якостями для визнанчення, розробки та управління проектами, а також відсутні ті, хто знаходять та здійснюють необхідне фінансування. В мунніципальних адміністраціях цими питаннями спеціально займаються люди, головні обов’ язки яких стосуються дещо іншої сфери, а діяльність, пов’язана з енергозбереженням – це додаткове навантаження, яке не компенсується як з точки зору часу та коштів.

2.3.2.В організаціях та компаніях на території муніципалітету

В містах відсутні спеціалізовані компанії, які активно здійснюють діяльність в галузі енергозбереження, або в формі консультаційних послуг для визначення, розробки та фінансування проектів, або в формі здійснення спеціалізованих послу, які приводять до безпосереднього зменшення енергоспоживання.

В багатьох великих містах і особливл в тих, де є вищі учбові заклади, проблеми енергозбереження можуть потенційно вирішуватися шляхом залучення студентів та педагогічного персоналу з метою найкращого використання їхніх конкретних знань.

2. Навчання

Іншою проблемою є обмеження можливості для підготовки енергоаудиторів, енергоменеджерів, експертів з питань знаходження та забезпечення фінансування. З цієї причини навіть невелика група окремих осіб та організацій, які займаються енергозбереженням в тій чи іншій формі, здійснюють свою діяльність без належного навчання, що відображається на низькій ефективності та на виконанні роботи не на належному рівні. В цій країні проблематично отримати сертифікат енергоменеджера. Це відображається далі під час прийняття рішень для запуску нових проектів, на відповіді фінансовим інституціям та інвесторам.

Інституційні бар’єри

2.4.1.Конфлікт інтересів між виробниками/дистриб’ютерами енергії та муніципалітетами

В багатьох муніципалітетах виробництво/розподіл енергії та обслуговвання системи енергопостачання здійснюється тією самою компанією. Остання не зацікавлена у здійсненні інвестицій в енергозберігаюче обладнання, оскільки це зменшить дохід від відповідного споживача. В цьому розумінні освітлення вулиць є типовим прикладом, оскільки в більшості випадків компанії енергопостачання не встановлюють енергозберігаючі ліхтарі, коли вони здійснюють звичайну або викликану аварією заміну лампочок або арматури.

2.4.2 Конфлікт між обов‘язками щодо експлуаиації шкіл, лікарень та інших муніципальних об‘єктів та управління ними

Конфлікт виходить з того факту, що школами та лікарнями управляють посадові особи, призначені Міністерством освіти або Міністерством охорони здоров‘я. Ці міністерства не здійснюють оплати витрат за обслуговування та ремонт будівель, а також їхніх енергетичних витрат. Це виконується органами місцевої влади, проте останні не мають повноважень примусити керівників шкіл здійснювати енргозберігаючі засоби та ініціативи, оскільки вони не є їхніми безпосередніми підлеглими.

Організаційні та технічні бар’єри

2. Відсутність технічної документації

Масовим явищем в муніципалітетах є відсутність технічнох документації на будинки, а також на обладнання та системи, що знаходяться в будинках, але вони не є головними споживачами енергії і відповідно – головним пунктом енергозберігаючих проектів.З часом права власності на житловий фонд змінювалися декілька разів в результаті зміни дії різних постанов (акти передачі права власності, накази іт.д.), але на проектній документації не відбилися зміни на права власності (або експлуатації).

Як і будь-яка державна власність, муніципальна власність обслуговувалася неналежним чином, а проектну документацію, згідно з якою вона була створена, було давно загублено. Не існує практики зберігати технічну документацію (як будівельну документацію) на об’єкті. Протягом різних періодів свого існування муніципальні системи підлягали різним змінам та реконструкціям згідно вимог, але це не відзначалося в технічній документації, навіть в тих випадках, коли вона була в наявності.

Що стосується великих опалювальних систем, то в більшості випадків не існує проектної документації, хоча основні блоки обладнання в котельнях – пальники, насоси і т.д. – замінювалися новими під час аварійного або вимушеного ремонту. Ремонт котлів часто проводився без технічного нагляду, що поступово приводило до погіршення їхніх технічних характеристик.

Для того, щоб муніципалітет міг здійснити будь-який захід на будь-якому об ‘єкті, перше за все необхідно спочатку виконати аудит технічного статусу існуючого об‘єкту, що буде служити основою для запропонованих заходів. Це означає, що цю додаткову діяльність або фінансові витрати бере на себе власник. Муніципальна влада не має правильного відношення до цих своїх обов ‘язків (наявність повної технічної документації об‘єкту для здійснення заходів щодо покращання енергозбереження), і ось чому добрі ініциативи відкладаються без причини або в більшості випадків не виконуються.

Додаючи до цього обмежений період перебування на посаді муніципальних керівників, а також відсутність правонаступництва стосовно ідей, можна сказати, що проблема витрачення коштів для відновлення загубленої технічної документації в подальшому загострюється.

2. Відсутність даних енергоспоживання в системах

Кожний проект, спрямований в системах на покращання енергозбереження, базується на існуючій ситуації як основі для запропонованих заходів.

Незважаючи на те, якого типу є система, до якої будуть застосовані заходи реабілітації або модернізації, чи то будинок, система або обладнання всередині будинку, без даних про попередні енерговитрати протягом достатньо тривалого періоду часу не можна виробити точного технічного та економічного обгрунтування проекту.

Як правило, інформація про енерговитрати, що є в муніципалітетах, це бухгалтерські дані – кількість, представлена в рахунку – фактурі без чіткого розмежування періоду їхнього споживання.

Що стосується рідких палив, то питання матеріальних коштів протягом різних періодів часу залишається відкритим – поставки нерегулярні і їх не можна чітко віднести до реального періоду часу (міісяць, сезон, рік). Існують ризики перекрученої інформації або з завишеними коштами, коли певна кількість палива призначена для конкретного обладнання або системи, мала десь порушення, або з заниженими коштами, коли кошти були передані в дар, або відбулася передача палива від однієї системи до іншої без належного відзначення.

Є дані, які представляють чіткі періоди споживання електроенергії, природного газу, води та тепла завдяки перевіркам за допомогою відповідних вимірювальних приладів. Проте, ця практика не спрямована на контроль за енергоспоживанням та на виконання енергозберігаючих заходів.

Не існує сучасних вимірювальних приладів для зчитування поставленої / або спожитої енергії та енергоносіїв.

До відсутності вимірювальних приладів споживання палива слід додати і неточне ведення записів в робочому журналі обслуговуючим персоналом, який в багатьох випадках має невисокий професіональний рівень та низьку заробітну плату.

2. Відсутність добре розробленої мережі подачі газу

Попереднє визначення джерел енергії в муніципальних системах – це спадщина від ери централізованого планування. Заміна палива пов‘язана з великими технічними проблемами, і виконаня таких проектів вважається майже неможливим. Відсутність добре створеної мережі подачі газу зменшує можливість знаходження енергозберігаючих рішень.

2. Відсутність схеми для передачі прав власності

Ефективна передача прав власності муніципалітетам на вуличне освітлювальне обладнання, незважаючи на те, який буде кінцевий термін для цього акту, викликає проблеми організаційного, матеріального, технічного та фінансового характеру - як це буде виконуватися реально, беручи до уваги той факт, що кожна компанія електропостачання повинна одночасно співпрацювати з 35-40 муніципалітетами.

Окрім того, передача права власності передбачає не тільки документальну передачу, але й спонтанний аудит стану ремонту мереж та систем, щоб виробити точні та детальні протоколи прийняття.

Методологічні бар‘єри

До цього часу не існує затвердженої методики, яким чином визначити базовий рівень енергоспоживання в нормальних умовах (головним чином, для опалення в різних типах муніципальних будинків).

Ця ситуація стримує зусилля муніципалітетів попередньо визначити свій об єм енергоспоживання (відповідні енергетичні витрати), щоб мати можливість дотримуватися температурних норм в будинках при теперішньому стані їхнього ремонту, і направляти свою увагу на застосування енергозберігаючих заходів в ті будинки, які є були визначені як такі, що являють собою тяжкий тягар для муніципального бюджету.