Международная дипломатия по вопросам климата потерпела крах. Этот факт отражает первая международная реакция на заявление нового американского президента Джорджа Буша-младшего, который 13 марта 2001 года отверг Киотский протокол. Со времени согласования этого протокола в 1997 году мировое сообщество государств связывало с ним все свои надежды на обуздание зловещего парникового эффекта, обусловленного деятельностью человека. Выход американцев из протокола ставит крест на этих надеждах; создается впечатление, что дипломатия по вопросам климата изжила себя. все - таки США, чье население составляет 4% всего населения Земли, выбрасывая в атмосферу 25% общемирового количества парниковых газов и являясь, лидером по их выбросу, повернулись спиной к циклу переговоров по этой проблеме.

Трезвый взгляд, однако, демонстрирует, что отказ американцев не был сюрпризом. Дипломатия по вопросам климата была сложным делом. И все-таки ответ на вопрос Кто виноват? на этот раз ясен, роли антагонистов и протагонистов распределены четко: главный виновник застоя в цикле дипломатии по вопросам климата - США. Самая громкая критика раздается со стороны Европейского Союза. Редко можно было слышать столь резкую тональность в трансатлантическом общении, как в ходе дебатов в связи с объявленным выходом США из Киотского протокола.

При этом спорные моменты в дискуссиях м. США и ЕС по существу вопроса не новы, хотя качество дебатов и изменилось. В дипломатии по вопросам климата, как и в других темах трансатлантических отношений, находят свое отражение традиционные факторы системы евроатлантических связей: асимметрия внешнеполитической дееспособности и ориентации; различия политико-культурных интересов, недостаток информации, и различное восприятие партнера, его интересов и культурных предпочтений( .

Со времени подписания Киотского протокола в 1997 году дискуссия крутится вокруг вопроса о гибкости мер по защите климата, о недопущении или, по крайней мере, смягчении их негативного воздействия на отечественную экономику и общество и о справедливости обязательств, налагаемых на разные страны и группы государств( . Основные разногласия м. США и ЕС возникли по вопросам структуры соглашения, обязательств по сокращению выбросов и интенсивности применения принципа гибкости.

США в своей экологической политике традиционно следуют стратегии максимальной гибкости, прагматизма и использования механизмов рыночного регулирования. Индивидуализм и свободное мышление американцев резко отличаются от гораздо больше распространенной в Европе ментальности закона и порядка, от модели государства всеобщего благоденствия, основанной на правовом порядке. Европейские представления о налогообложении и регулировании выбросов вряд ли могут быть реализованы в США( .

США предпочитают порядок, при котором можно было бы осуществлять меры, не закованные в жесткие содержательные и временные рамки. На этой основе они выстраивают три приоритета своей политики в сфере протекции климата: эколого-политическая целостность, макроэкономическая эффективность и эколого-политическая действенность. Они, в частности, требуют неограниченного привлечения развивающихся стран к выполнению обязательств по сокращению выбросов, осуществлению совместных проектов с зачетом квот (joint implementation) и торговле квотами, и более широкого учета в национальном балансе сокращения выбросов парниковых газов низин, лесов и сельскохозяйственных угодий как естественных поглотителей углерода. В частности, дебаты о надежности низин как фактора сокращения эмиссии парниковых газов привели к конфликтам с европейцами, которые высказывали многозначительные сомнения в научной обоснованности теории, по которой низины являются поглотителями углерода, опасались появления новых лазеек при реализации протокола и поэтому по политическим соображениям отвергли этот пункт( .
Глобальная ответственность

Подход европейцев, в большей степени ориентированный на идеологию и правопорядок, опирается на принципы установления виновника и принятия профилактических мер, и на принцип глобальной ответственности. Европейский Союз исходит из рестриктивного применения принципа гибкости и рыночных мер. ЕС, считающий себя защитником интересов развивающихся стран, требует, чтобы, по меньшей мере, 50% квот по эмиссии парниковых газов приходилось на собственную страну и чтобы применение рыночных механизмов перераспределения квот в международном масштабе было ограничено. В соответствии с принципом установления виновника основная ответственность ложится на промышленно развитые страны.

Еще один спорный момент – это вопрос издержек. Европейский Союз считает повышение издержек в энергетическом секторе эффективным стимулом для технического прогресса. Вашингтон же, следуя традициям американской энергетической и экономической политики, требует, чтобы экономические и социальные издержки мер по защите климата были как можно ниже. Нынешняя ситуация в США демонстрирует, что там дефицит энергии стараются устранить не с помощью технических новшеств, экономичности и политической стратегии устойчивого развития, а скорее за счет увеличения добычи энергоносителей( .

Наряду с разногласиями в материальной сфере партнеры по переговорам обнаруживают существенное обоюдное недопонимание роли культурного самосознания. Так, европейцы ожидают от американского общества радикального изменения модели поведения, отказа от расточительного использования ресурсов и перехода на устоявшиеся европейские принципы экологической политики.

Такой подход утопичен, даже если относиться с большой симпатией к позиции европейцев с учетом того, что в США на самом деле расточительно обращаются с ресурсами, в то время как сбережение энергии и повышение эфф. ее использования представляют собой большой потенциал. Надо смотреть правде в глаза: модели общественного поведения, и рамочные экономические и инфраструктурные условия изменяются медленно и тяжело и уж, во всяком случае, не по той лишь причине, что этого хочется европейцам( . Европейцам приходится, прежде всего, считаться с тормозящей ролью Конгресса США, который враждебно настроен по отношению к ООН. Конгресс отказывается ратифицировать протокол, если не будут выполнены условия, сформулированные в резолюции Берда-Хейгела, где речь идет, прежде всего, о широком привлечении развивающихся стран к выполнению обязательство по сокращению эмиссии парниковых газов( . В Конгрессе США не хотят слышать слов Киотский протокол. Даже Кристина Тодд-Уитмен, новый руководитель американского экологического ведомства (EPA), старается не употреблять это выражение в беседах со своими коллегами по кабинету, называя Киотский протокол кей-штукой (K-thing). Хотя в последнее время в Конгрессе и обозначилось несколько более позитивное настроение в пользу протекции климата, это ничего не меняет в его отрицательной позиции в отношении Киотского протокола.

Негативная позиция американских законодателей сужает, прежде всего, внешнеполитическое поле для маневра исполнительной власти. Нынешний посол США в Брюсселе Ричард Морнингстар считает, что это обусловлено в первую очередь структурными различиями в механизме выработки политических решений( . Американская система требует тщательного согласования позиций органов исполнительной и законодательной власти в преддверии международных переговоров. На этой стадии уже ведутся интенсивные дебаты о шансах на реализацию предполагаемых мер на национальном уровне. Этим объясняется тот факт, что американская позиция в международной климатической дипломатии зачастую воспринимается как позиция обороны и торможения. В отличие от этого, в Европейском Союзе дебаты о реализации мер часто идут уже после международных конференций, что приводит к тому, что ЕС бывает легче брать на себя роль прогрессиста и застрельщика, так как о возможностях осуществления решений ему приходится размышлять лишь много позже.

Приведенные моменты известны и уже много лет определяют характер трансатлантических дискуссий( . В прошлом, однако, вновь и вновь удавалось находить компромиссы, а на Шестой конференции государств, подписавших Рамочную конвенцию ООН об изменении климата, состоявшейся в ноябре 2000 года в Гааге, компромисса найти не удалось. Германский министр окружающей среды, охраны природы и безопасности ядерных реакторов Юрген Триттин и президент Франции Жак Ширак, который представлял в Гааге позицию ЕС как председательствующий в Европейском Совете, не преминули покритиковать США, что вызвало, по крайней мере, мягкое удивление со стороны Соединенных Штатов. ЕС дал понять, что он не готов идти на дальнейшие уступки американской стороне.
ЕС ужесточает тон

С отказом Буша ратифицировать Киотский протокол трансатлантическая дипломатия по вопросам климата достигла своей новой нижней точки. Тон европейцев в дискуссиях с Соединенными Штатами стал более резким. Уже твердая позиция Федерального канцлера Германии Герхарда Шрёдера, высказанная им во время его первого визита в Вашингтон в марте 2001 года, вызвала там удивление(1 . Американское правительство не рассчитывало на то, что канцлер уделит столь большое внимание теме протекции климата. Вопреки ожиданиям, он отнесся к ней не как к одной из множественных, а сделал ее одной из главных тем переговоров. И в ходе обеда, и во время ужина обе стороны уделили обсуждению этого предмета более 20 минут. Это новый момент в трансатлантических экологических дискуссиях, говорящий о том, какое значение европейцы придают данной проблематике.

Поведение Шрёдера в этом вопросе мало связано с новым немецким внешнеполитическим самосознанием. Его можно понять только в европейском контексте: политика протекции климата – это, очевидно, та тема, в которой Европа нашла свой внешнеполитический профиль. Несмотря на все имеющиеся проблемы, достижения ЕС в деле протекции климата, если их сравнить с тем, что делается в США, впечатляют. Пока что Европейский Союз может демонстрировать в этом вопросе на международной арене политическую силу – в отличие от всех других классических тем внешней политики. Кроме того, в рамках ЕС сложилось редкое единство по данной внешнеполитической проблеме. Некоторые представители американского правительства даже опасаются, что ЕС сумеет так же сильнее задействовать тему протекции климата, используя ее как политический инструмент в трансатлантических разногласиях по другим вопросам. Если США, например, проявят готовность пойти навстречу требованиям европейцев в вопросе протекции климата, ЕС в ответ мог бы пойти на компромиссы в отношении американских планов по созданию НПРО.

Новое европейское самосознание в сфере протекции климата уже повлекло за собой неоднозначные последствия для трансатлантических отношений: реакции американского партнера были разными – от попыток изменить установки европейцев посредством целенаправленных (подчас провокативных) акций до удивления и даже раздражения. Из-за растущего дипломатического давления Буш был вынужден в интервью для Вашингтон Пост по поводу своего 100-дневного пребывания в должности специально указать на трансатлантические проблемы в сфере дипломатии по вопросам климата и объявить о конкретных мерах со стороны США(1 . В то же время американские политические деятели и ученые ссылаются на последние данные об эмиссии парниковых газов в Европе, подчеркивая при этом, что государства ЕС столкнутся с немалыми трудностями при выполнении своих обязательств по сокращению эмиссии(1 . Поэтому уверенное, наступательное поведение европейцев новое американское правительство воспринимает, как минимум, с удивлением.

Трансатлантические диссонансы подогреваются, однако, не только растущим европейским самосознанием. Если рассмотреть политические реакции на неудачу конференции в Гааге, то закрадывается подозрение, что ее окончательный провал был обусловлен, в частности, коммуникативными недоразумениями. Особенно критично европейцы отнеслись к тому, что США вынесли на обсуждение вопрос о низинах. ЕС выразил подозрение, что американцы нарочно вбросили эту тему, чтобы тематически перегрузить цикл переговоров, зная загодя, что по вопросу о низинах согласия достичь не удастся. К тому же ЕС не был предварительно проинформирован об американской позиции по низинной тематике. США же настаивают на том, что они предварительно информировали об этом европейцев. А теперь европейцы делают вид, будто они ничего об этом не слышали. Остается неясным, кто виноват в этом испорченном телефоне. Ясно одно: трансатлантический диалог налажен не лучшим образом.

Уже через два года после его начала Трансатлантический диалог по вопросам охраны окружающей среды прекратился. Это случилось в ноябре 2000 года, когда правительство США не выполнило своих финансовых обещаний. На эти средства должна была быть создана крайне необходимая трансатлантическая сеть в сфере международной экологической политики. Уже давно американское правительство испытывает сложности с выбором в ЕС партнеров по ведению дел и переговоров. Это, в частности, объясняется тем, что внешнеполитические связи США с Европейским Союзом определяются налаживанием двухсторонних связей с их важнейшими союзниками – Германией, Францией и Великобританией. Даже притом, что ЕС все больше старается говорить одним голосом, Вашингтону трудно воспринимать и понимать Брюссель как партнера по переговорам. США настаивают на сохранении стабильных двухсторонних связей. Несмотря на все усилия ЕС, они остаются непреложным условием трансатлантических отношений(1 . Это относится в первую очередь к американскому правительству, а так же в большей степени к Конгрессу, который и без того уже давно демонстрирует снижение интереса к Европе и для которого распределение полномочий м. Европейской Комиссией и государствами-членами представляется в значительной мере черным ящиком.

Хаотичное впечатление, которое производит на американцев европейский лабиринт полномочий, усиливается также из-за сложной внутренней структуры самой европейской политики в области протекции климата. Так, члены американской делегации жаловались на то, что накануне конференции в Гааге оказалось невозможным согласовать позиции с важнейшими европейскими партнерами. На это им ответили, что в настоящее время такой возможности нет, так как предстоит так же выработать единую позицию ЕС. Когда же такая позиция, наконец, была выработана, в ответ на новые запросы было сказано, что теперь необходимость в согласовании отпала, поскольку позиция ЕС уже определена. важные неформальные предварительные согласования стали фактически невозможными.

Соединенным Штатам трудно понять структурное распределение компетенций в области внешней экологической политики ЕС. Несмотря на усилия, направленные на то, чтобы выработать самостоятельный внешнеполитический профиль в сфере климатической политики и прочнее интегрировать его в наднациональный контекст ЕС, целостная климатическая политика пока не складывается. Для климатической политики пока так же не нашлось четкого места в рамках распределения полномочий м. Европейской Комиссией и государствами-членами. Хотя ЕС и пытается преодолеть многоголосье в ходе международных переговоров и выработать единую европейскую позицию, но у него нет на это закрепленных в договорах наднациональных полномочий. Юридически Киотский протокол, будучи смешанным соглашением, признает ЕС как самостоятельный субъект международных отношений, но фактически стратегия в области климатической политики по-прежнему определяется в ходе межправительственных согласований в Совете министров(1 . Сложные структуры согласований и распределения компетенций в области европейской климатической политики являются для США желанным оправданием для сохранения их прежней стратегии двусторонних консультаций в преддверии крупных конференций государств, подписавших договор. Но с учетом продолжающейся европейской интеграции эта стратегия США приносит им все меньше успеха.

Мы имеем дело со следующей дилеммой: США, признавая ЕС важным участником дипломатии по вопросам климата, в недостаточной мере учитывают это обстоятельство на дипломатическом уровне. В то же время это подтверждает верность их стратегии, поскольку в реальности климатическая политика ЕС определяется не Комиссией, а в первую очередь Советом министров и страной, председательствующей в данный момент в Совете. Комиссия в ходе переговоров играет лишь второстепенную роль. Кроме того, надо иметь в виду, что наряду с совместной стратегией ЕС вновь и вновь, как это было в последний раз в Гааге, поднимают голос отдельные государства-члены ЕС, тем самым продолжая размывать впечатление о целостном характере политики ЕС в сфере протекции климата.
Время действовать

Как же будет развиваться дальше трансатлантическая дипломатия по вопросам климата? После того как американцы отказались ратифицировать Киотский протокол, ЕС оказался под давлением: теперь ему придется доказывать, что он на самом деле в состоянии выполнить свои обязательства. Если он вместе с другими государствами введет протокол в действие без участия США, то он в среднесрочном плане будет оказывать давление на Соединенные Штаты. Правительство Буша уже объявило, что на запланированной на июль 2001 года следующей конференции в Бонне оно предложит новую стратегию. Но это заявление пока не дает ответа на вопрос о будущем Киотского протокола.

Если Европейский Союз хочет в перспективе прийти к решению, которое удовлетворило бы обе стороны, одна лишь критика в адрес США ему не поможет. Ему нужно с большим пониманием отнестись к американской ситуации. ЕС никак не сможет обойти вниманием особое влияние Конгресса при решении внешнеполитических вопросов. Эффективная защита климата опять начинается у себя дома. Это относится ко всем государствам, но в особой мере – к США. Если речь идет о дальнейшем вовлечении американцев в этот цикл, то это станет возможным только при условии усиления принципа гибкости в рамках широкого применения механизмов Киотского протокола. Здесь ЕС должен быть готов идти на уступки Соединенным Штатам. Необходимо поддерживать новаторские дву- и многосторонние проекты, совместные проекты с зачетом квот, ограниченные по времени и тематике программы действий, технологические биржи и конкурсы, проекты win-win, программы партнерства м. государственными и частными структурами – особенно на трансатлантическом уровне.

Является ли выход США из Киотского протокола катастрофой для международной дипломатии по вопросам климата? С одной стороны, протокол вызвал бурную научную, общественную и политическую дискуссию, способствовал разработке и осуществлению конкретных мероприятий и стратегий. Без протокола многое из этого не состоялось бы. С другой стороны, он стал жупелом для американского Конгресса: не будь этого протокола, в США и, следовательно, в международном масштабе было бы проведено больше акций в защиту климата, и они состоялись бы раньше. Именно в этом состоит дилемма, и надо признать, что здесь Киотский протокол своей цели не достиг. Если европейцы будут настаивать на реализации Киотского протокола, считая его единственным действенным средством для предотвращения прогнозируемой климатической катастрофы, то это не придаст трансатлантическим отношениям новых импульсов, а скорее создаст для них новые препятствия.

Все равно, с протоколом или без него: международная политика по вопросам климата требует осуществления широких реформ. Временная неудача Киотского протокола заставляет сделать вывод: политика по вопросам климата должна в большей мере ориентироваться на принцип поощрения с помощью экономических и налоговых стимулов, а не на привычные методы наказания за несоблюдение заповедей и запретов. В этом плане государствам Европейского Союза предстоит разработать новые стратегии и сделать шаг навстречу Соединенным Штатам. Существенная переделка протокола или, может быть, даже его разработка заново не имеют смысла, поскольку проблема требует срочных решений. Здесь возможны две стратегии: либо Киотский протокол отомрет, и дальнейшие меры будут осуществляться на основе Рамочной конвенции ООН по изменению климата, либо его надо сохранить, но при этом он уже не будет единственным полем деятельности международной дипломатии по вопросам климата.

Диссонансы трансатлантической дипломатии по вопросам климата пишут, прежде всего, о том, что на уровне коммуникации что-то не ладится. Трансатлантические диссонансы в сфере политики безопасности сглаживаются благодаря складывавшейся десятилетиями густой сети отношений на уровне дипломатии, науки и общества. В сфере же экологии такой сети пока нет. Если обе стороны с определенной долей справедливости упрекают друг друга в узколобости, негибкости, отсутствии интереса и незнании факторов влияния и рамочных условий, то это заставляет задуматься. Надо срочно приступать к созданию плотной трансатлантической сети общественно-политических связей в области охраны окружающей среды. Она должна стать основой для лучшего понимания друг друга, для формальных и неформальных консультаций и разработки новых, может быть, совсем не ортодоксальных политических стратегий в деле протекции климата Земли.
Примечания
Ср., в частности, Helga Haftendorn Der gьtige Hegemon und die unsichere Mittelmacht: deutsch-amerikanische Beziehungen im Wandel, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 29–30/99, S. 3–11, sowie Reinhard Meier-Walser, Kooperative, kompetitive und konfliktive Elemente im Beziehungsgefьge EU – USA, in: Klaus Schubert, Gisela Mьller-Brandeck-Bocquet (Hrsg.) Die europдische Union als Akteur der Weltpolitik, Opladen 2000, S. 121–14 [Хельга Хафтендорн Добрый гегемон и неуверенная срединная держава: перемены в германо-американских отношениях/Из политики и современной истории, № 29–30/99, стр. 3–11, и Райнхард Майер-Вальзер Кооперативные, соревновательные и конфликтные элементы в системе отношений ЕС – США, в кн.: Клаус Шуберт, Гизела Мюллер-Брандек-Боске (ред.) Европейский Союз как субъект мировой политики, Opladen 2000, стр. 121–140]. Ср., в частности, Wolfgang Fischer, Petra Holtrup Erfolge und Defizite der internationalen Klimaschutzpolitik, in: Peter Borsch, Jьrgen-Friedrich Hake, Klimaschutz. Eine globale Herausforderung, Landsberg am Lech 1998, S. 243–292.[Вольфганг Фишер, Петра Хольтруп Успехи и проблемы международной политики по защите климата, в кн.: Петер Борш, Юрген-Фридрих Хаке Защита климата. Глобальный вызов, Ландсберг ам Лех 1998, стр. 243–292]. Господствующей темой предвыборных кампаний уже много лет является снижение налогов, а не их повышение. О ходе дебатов на конференции в Гааге и в ее преддверии см. все издание International Affairs, 77-й год выхода, № 2, апрель 2001, со статьями Херманна Э. Отта, Михаэля Грубба и др., и документацию в Internationale Politik (IP), 5/2001, стр. 99 и далее. См.: George W. Bush, A Huge Honor to Be in This Office, in: The Washington Post, 25.4.200 Ср. краткое изложение заседания рабочей группы США Мост через Атлантику, Берлин, протокол заседания 22.02.2001 г., Угроза климатической катастрофы: мир ждет трансатлантической договоренности. Ср.: Paul G. Harris International Environmental Affairs and U.S. Foreign Policy, в кн.: он же, The Environment, International Relations and U.S. Foreign Policy, Washington, DC, 2001, р. 3–4 Ср.: Речь посла Ричарда Морнингстара на конференции Европейского центра политики в Брюсселе, 2.5.2001 http://www.useu.be/ISSUES/%20MorningstarBrusselsEnvConf050201.html. Ср.: David G. Victor The Collapse of the Kyoto Protocol and the Struggle to Slow Global Warming, Princeton 200 Ср.: IP, 5/2001, S. 120–12 Ср.: Bush, там же (примеч. . Ср.: Victor, там же (примеч. , стр. 3–2 Ср.: David C. Gombert, F. Stephen Larrabee, America and Europe. A Partnership for a new Era, Cambridge 1997, р. 24 Ср.: Michael Kraack Die Europдische Union als Akteur der globalen Umweltpolitik, in: Schubert/Mьller-Brandeck-Bocquet (Hrsg.), a.a.O. (Anm. , S. 219–234 [Михаэль Краак Европейский Союз как субъект глобальной экологической политики, в кн.: Шуберт/Мюллер-Брандек-Боске (ред.), там же (примеч. , стр. 219–234].

Источник: http://embassy.debis.ru/