Проект "Программы реформирования и модернизации жилищно- коммунального комплекса Российской Федерации" был поставлен на обсуждение на 111-м Всероссийском форуме по проблемам жилищно-коммунального хозяйства, проведенным в Москве в начале этого года.

Сейчас проблемы ЖКХ обсуждаются на всех уровнях: Правительством, Государственной Думой, региональными управлениями и дальше - префектурами, управами, общинами...

Кризисное состояние ЖКХ не является секретом ни для кого: высокая затратность, износ основных фондов, большие потери энергоресурсов, отсутствие экономических стимулов для снижения издержек, отсутствие конкуренции в предоставлении услуг жителям и т.д., и т.п.

Жилищный фонд и объекты коммунального хозяйства были переданы в муниципальную собственность, когда они все больше становились дотационными. Население оплачивает (с учетом льготников) меньше половины стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Бюджеты всех уровней не финансируют ЖКХ в положенных объемах. В 2000 году недофинансирование составило около 60 млрд. рублей (около 20% средств, выделенных для ЖКХ).

Износ коммуникаций инфраструктуры ЖКХ составляет в настоящее время более 60%. Около четверти основных фондов полностью отслужили свой срок. Количество аварий за последние десять лет выросло фактически в пять раз и составило в 2000 году: 70 аварий на 100 км сетей водоснабжения и 200 аварий на 100 км сетей теплоснабжения. Суммарные потери в тепловых сетях достигают 30% и более от произведенной тепловой энергии. Вместо планово-предупредительных ремонтов во множественных случаях проводятся только аварийно-восстановительные работы. На водопроводно-канализационных сетях в 2000 году более 50% аварий произошло из-за их ветхости.

Затраты электроэнергии на производство 1 кубического метра воды в нашей стране на 30 % выше среднеевропейских.

Удельное потребление воды на 1 жителя в России в 1,5-2 раза выше, чем в Западной Европе из-за потерь в сетях и отсутствия счетчиков.

Около 2% жилья в стране находится в ветхом состоянии и подлежит сносу.

Наверное, этих цифр достаточно.

Основная цель программы реформирования и модернизации ЖКХ состоит в повышении устойчивости и надежности функционирования всех систем жизнеобеспечения населения, улучшения качества предоставляемых услуг с одновременным снижением нерациональных затрат. Программа рассчитана на период с 2002 по 2010 гг.

Не хочется быть скептиками, но выполнение намеченной программы потребует титанических усилий и координации действий законодательных и исполнительных органов всех уровней - от Правительства страны и Государственной Думы до местных органов.

Для выполнения, воплощения такой программы в жизнь полезно ознакомиться с опытом других стран. Полагаем, что небезынтересными для наших читателей будут материалы, подготовленные Управлением землеустройства и градостроения Министерства инфраструктуры, транспорта и жилищного хозяйства Франции.

Французская система распределения и осуществления полномочий м. административно-территориальными образованиями различных уровней (государством, регионами, департаментами и коммунами) является плодом двухвекового развития и совершенствования. И по своей структуре она наиболее близко подходит к нашей (государство, регионы - области, края, автономные образования, местные органы власти и управления).

Особенно интересным представляется период с 1944 года по настоящее время.

цикл реформирования управления городским хозяйством и территориями включает 4 главных этапа:
- Реконструкция: 1944-1954 гг.
- Индустриализация и проблема массового переселения сельских жителей в города: 1954-1967 гг.
- Планирование цикла землеустройства: 1967-1982 гг.
- Децентрализация и политика социального жилья:

1982-1995 гг.

Об этих этапах мы расскажем подробнее, но сначала изучим, что входит в сферу городского хозяйства.
Сфера городского хозяйства

Трудно дать четкое определение сферы городского хозяйства, но рассматривая связанные с ней области, можно все же получить общее представление о ее сути.

Отметим главные вопросы:
- застройка городской территории и связанные с ней проблемы;
- организация мест общественного пользования, и вопросы, связанные с размещением вывесок и рекламных щитов;
- вопросы организации уличной сети, общественного транспорта, дорожного движения, автостоянок;
- коммунальные сети, в частности, водоснабжение, канализация, вывоз мусора, энергоснабжение и т. д.;
- комплекс строительно-технических и санитарно-гигиенических проблем;
- жилищные, социальные вопросы; организация системы общественно-образовательных учреждений;
- образовательные и культурно-просветительные учреждения;
- сфера обслуживания и торговля;
- вопросы экономического развития и занятости населения.

Однако этот перечень является далеко не полным, а некоторые проблемы лишь отчасти затрагивают область городского хозяйства.

Другая принцип. возможность получить представление о сфере городского хозяйства, это определить ее как комплекс мероприятий, связанных с развитием "городских территорий", включающих в данном случае не только город, но и любой населенный пункт, начиная от поселка и заканчивая крупной городской агломерацией.

Сфера городского хозяйства во Франции в основном находится в ведении коммуны - наименьшей и наиболее устойчивой административно-территориальной единицы Франции. Именно она лежит в основе современной французской политической системы. Но государство все же сохранило за собой часть важных полномочий в этой области, которые более подробно будут проанализированы ниже.

Полномочия и ответственность коммун в управлении городским хозяйством

Среди всех административно-территориальных единиц наибольшей популярностью у французов пользуется именно коммуна, обладающая большим количеством полномочий и обязанностей.

Два века назад, во время Революции, Учредительное собрание Франции приняло решение о создании на основе церковных приходов новых административно- территориальных образований - коммун. На на данный моментшний день во Франции насчитывается более 36000 коммун, расположенных в основном в сельской местности.

В сфере городского хозяйства, помимо вопросов градостроения и строительства, коммуна решает большое количество проблем, касающихся повседневной жизни граждан. В ее ведении находятся вопросы по организации водоснабжения, канализации, вывоза и переработки бытовых отходов, технического обслуживания и освещения большинства улиц и дорог, работы городского транспорта, управления некоторыми социально-культурными учреждениями (яслями, библиотеками, диспансерами...), обеспечение общественного порядка, безопасности и соблюдение санитарно-гигиенических требований. Коммуны управляются Муниципальным советом, который выбирается каждые шесть лет всеобщим голосованием, и мэром, который, в свою очередь, избирается советом. В ряде случаев мэр, в качестве должностного лица, выполняет некоторые функции от лица государства. Например, это касается таких случаев, как бракосочетание, ведение дел службы актов гражданского состояния, выдачи некоторых разрешений и т. д.

Распределение полномочий м. другими административно-территориальными образованиями (департаментом, регионом и государством) устанавливается согласно принципу специализации: коммунальные дороги отвечают нуждам местного населения, дороги, находящиеся в ведении департаментов, и национальные дороги играют роль путей сообщения государственных масштабов; коммуна строит и следит за техническим состоянием зданий детских садов (для детей от 3 до 6 лет) и начальных школ (от 6 до 10 лет), департамент - колледжей (от 10 до 14 лет), регион - лицеев (от 14 до 18 лет) и специализированных учреждений, государство - за зданиями высших учебных заведений и т. д.

Ряд других полномочий осуществляют совместно: например, информирование населения об опасности возникновения природных и технологических катастроф входит в компетенцию как коммуны, так и государства.
Реконструкция: 1944-1954 гг.

После окончания Второй мировой войны перед Францией были поставлены две приоритетные задачи в области городского хозяйства. С одной стороны, необходимо было восстановить промышленность, дороги, объекты инфраструктуры, с другой - реконструировать разрушенное войной жилье (одна пятая часть которого, главным образом, приходящаяся на города, была непригодна для проживания).

Для успешного проведения реконструкции была разработана система экономического и географического планирования (пятилетние планы по благоустройству и модернизации), осуществляемая государством, которое на уровне центральной администрации представляло законодательную власть, а на местном уровне - исполнительную власть в лице мощных департаментских служб, тесно связанных с центральной администрацией. Такая система просуществовала неизменной вплоть до принятия законов о дентрализации в 1982-1983 годах.

государственные органы напрямую контролировали цикл восстановления объектов дорожной инфраструктуры, ремонт и отладку сети железнодорожных путей сообщения, восстановление разрушенных городов, строительство новых жилых районов, цикл перестройки городских территорий, строительство школ, больниц, спортивных сооружений и т.д.

Начало пятидесятых годов охарактеризовалось появлением и развитием новых специальных механизмов управления: в 1950 году - Государственного фонда благоустройства территорий, в 1951 году - государственных учреждений по благоустройству территорий и предприятий смешанного типа, получивших впоследствии широкое распространение. С реализацией в 1951 году первых крупных жилых комплексов, превышающих 1000 квартир, сфера жилищного хозяйства получила новый импульс в своем развитии. Этому также способствовало начатое в 1952 году индустриальное строительство жилья: по 10000 квартир в год в течение 5 лет. В 1953 году с законом о земельной политике была разрешена процедура отчуждения земли с целью строительства жилья или создания промышленных зон. В этом же году был опубликован Кодекс градостроения и жилищного строительства, куда были включены все существующие и действующие в этих областях юридические тексты.

Действия местных органов власти находились под сильным государственным контролем. Государство принимало их бюджеты и руководило инвестиционными циклами. Местные органы самоуправления находились под контролем префектов, представителей государства на местах. В области городского хозяйства либо в форме прямого административного управления, либо в форме концессии частным предприятиям, коммуна обеспечивала работу простых коммунальных служб (сбора бытовых отходов, техническое обслуживание дорожно-уличной сети, служб городского транспорта, водопровода и канализации). Большое количество коммун (более 3600 и незначительные размеры делали их неспособными создавать собственные технические службы. И именно местные государственные службы, занимались техническими вопросами (исключение составляли крупные коммуны).

В 1954 году, спустя десять лет после окончания войны, период реконструкции во Франции был закончен, и возникла необходимость перехода к новому этапу.
Индустриализация и проблемы массового переселения сельских жителей в города: 1954-1967 гг.

Длительность жилищного кризиса и необходимость расселения в городах большого количества сельского населения, наплыв которого был вызван циклами индустриализации экономики, подтолкнули к принятию ряда мер, направленных на проблемы роста городов.

С 1954 года для регулирования роста парижской агломерации было принято два серьезных решения: необходимость получения предварительного согласия на строительство промышленных зданий и разработка первого плана децентрализации видов деятельности, которые находились под контролем государства (авиационной промышленности на юго-западе Франции, телекоммуникационной - в Бретани и т.д.). Кроме того этот цикл был дополнен финансовыми рычагами (займом на выгодных условиях, возможностью получения различных ссуд и т.п.). В 1955 году были созданы региональные планы по осуществлению мероприятий, координирующие действия различных административно-управленческих служб с частными проектами, финансирование которых осуществлялось из государственных фондов. Начало этого этапа ознаменовалось созданием по инициативе мощной государственной финансовой структуры в лице Депозитивно-сохранной кассы двух учреждений, призванных играть важную роль в политике городского развития. По вопросам недвижимости было создано Центральное общество по недвижимому имуществу и строительству (5СЮ), по вопросам благоустройства - Центральное общество по благоустройству территории (5СЕТ). В дополнение к этому необходимо отметить реформу относительно предприятий смешанного типа, позволившей объединить местные органы власти и частные предприятия.

Для этого этапа 1958 год стал особенно важным. Он находился на рубеже двух переписей населения, отметивших цикл значительного увеличения во Франции доли городского населения. Так в 1954 году в городах проживало 56% всего населения страны, в 1962 году эта цифра уже составила 62%. Кроме того, в этом году были приняты важные решения по организации мероприятий в области градостроительства: создание генеральных планов градостроения, плана по благоустройству, развитию и общей организации парижского региона. Наряду с созданием так называемых приоритетных зон градостроения (211Р), насчитывающих минимум 500 жилых помещений, была установлена "шкала объектов инфраструктуры", фиксирующая назначение и размер реализуемых государственных объектов инфрастуктуры в крупных жилых комплексах.

В этом же году была введена в практику процедура создания зон реконструкции городских районов, позволяющая пользоваться правом отчуждения земли для осуществления крупных мероприятий, связанных с переустройством городских территорий. Последующие годы показали необходимость устранения возникших при этом пагубных эффектов. В 1960 году, руководствуясь инструкцией министерства относительно генеральных планов градостроения, настоятельно требовалось принятие во внимание проблем окружающей среды, запрещение мероприятий по зонированию территорий, которые явились базовой причиной социального расслоения, активное привлечение населения к циклу разработки планов и, наконец, запрещение строительства гигантских жилищных комплексов. Одновременно принятие ряда решений относительно охраны и протекции как архитектурных, исторических, культурных памятников, так и естественных природных зон, отметило важный этап уравновешивания происходящих циклов урбанизации. В 1959 году было принято постановление относительно создания зон, требующих особых охранных мероприятий для таких регионов, как Прованс и Лазурный берег. В 1961 появилось новое постановление о предоставлении государственных субсидий для создания "городских зеленых территорий". В этом же году были созданы национальные парки, а в следующем - с появлением так называемого "закона Мальро", стало возможным осуществление мероприятий по охране старинных городских центров, представляющих собой огромное национальное достояние.

Стала необходимой разработка новых мощных административных и юр. рычагов для эффективного завершения крупных градостроительных проектов, ознаменовавших конец столетия. В связи с этим в 1966 году были созданы такие структуры, как Министерство инфраструктуры и жилищного хозяйства, за счет объединения Министерства капитального строительства и транспорта с Министерством строительства, и в 1967 году пересмотрены рычаги политики градостроения.

Этот этап был периодом расцвета строительства объектов инфраструктуры и градостроения и прошел под эгидой глобального планирования (планы по благоустройству и модернизации, программы региональных мероприятий, генеральные планы).
Планирование цикла землеустройства: 1967-1982 гг.

Этот новый период по сути послужил переломным моментом, главным образом, по трем причинам. Во-первых, этот этап начался в контексте здоровой социально-экономической ситуации, характерной для тридцатилетнего периода интенсивного экономического роста и полного отсутствия безработицы в послевоенные годы, и завершился экономическим спадом, вызванным первым нефтяным кризисом 1974 года, который пришелся на середину этого этапа. В этот период развитие планирования городских территорий достигло своего апогея, появились первые сомнения по поводу строительства крупных спальных районов, в результате чего в конце 70-х годов началось проведение первых мероприятий на тему "жилье и его социальные аспекты", явившихся предвестниками целенаправленной политики градостроения следующего десятилетия. И, наконец, именно на этот этап приходится конец "самодержавия" государства в разработке градостроительной политики с принятием первого закона о децентрализации в 1982 году.

В середине 70-х годов опять начинается серия экономических кризисов, повлекшая за собой социальные проблемы в городах. Прошло время крупных мероприятий по расширению городов. Основным приоритетом стало улучшение условий жизни в уже существующих городских районах. Одной из самых ярких идей этой эпохи явилось желание сделать более привлекательными небольшие города с тем, чтобы они приняли на себя часть миграционных потоков и облегчили тем самым давление на крупные метрополии. В более чем 80 городах были проведены программы, касающиеся всех аспектов градостроения (благоустройство общественных мест, развитие коммунальных служб, улучшение жилищных условий, дорожно-уличной сети, соцкультбыта и т.д.) с привлечением всех компетентных руководящих структур.

В рамках заботы о целесообразности принимаемых мер и координации действий всех субъектов в рамках программ по улучшению городской среды в 1977 году был создан Фонд городского благоустройства. Эта межминистерская структура получила полномочия по распределению кредитов среди различных административных структур, участвующих в цикле благоустройства существующих городских территорий.

В дополнение к мерам по благоустройству центров и исторических городских районов для проведения мероприятий по благоустройству крупных жилых комплексов, которые уже начинают приходить в упадок, был создан механизм под названием "жилье и его социальные аспекты". Помимо городских зон особое внимание стало уделяться охране окружающей среды и природных ландшафтов, особенно горных районов и побережья морей и озер. Для обеспечения этой охраны был введен новый юридический механизм - Государственная директива - определяющий основные принципы землеустройства, которые в обязательном порядке должны учитываться всеми административными органами, имеющими право выдачи разрешения на строительство.

И, наконец, этот период был отмечен бурным развитием индивидуального жилищного строительства, которое на первых порах было полностью неорганизованным и поэтому подвергалось жесткой критике, в частности, по причине нарушения целостности природных ландшафтов. Эта критика вынудила власти определить четкие рамки использования земельных участков и стимулировать мероприятия по концентрации индивидуальной жилой застройки вокруг урбанизированных зон, например, на периферии городов. Активному участию местных властей способствовала высокая стоимость коммунального обслуживания (водопровод, канализация, строительство школ и т.д.) в районах с неорганизованной индивидуальной застройкой.

70-е годы послужили ключевым периодом в развитии целостного подхода к градостроению. В это время были завершены крупные мероприятия по благоустройству городских территорий и приняты меры, предваряющие вступление в новый этап развития градостроения.

Источник: www.oknaidveri.ru